区域推动中小学章程建设的路径探析

摘 要中小学章程建设包括章程的起草、讨论、修改、审议、核准、实施、监督与评价等多个环节。实践中，中小学章程建设在主体认知、章程文本、章程制定、实施与监督等环节和方面存在不足。据此，应当以外部制度的规范力倒逼利益相关主体重视章程建设，中小学章程制定过程应当体现民主集中原则，章程文本应当在合法、全面的基础上追求特色与规范，健全并运行中小学章程制定与实施的监督保障机制。

关键词中小学 学校章程 依法治校 路径探析

《全面推进依法治校实施纲要》中明确要求加强学校章程建设，提出到2015年全面实现高等学校、普通中小学校、幼儿园、中等职业学校“一校一章程”的格局。当前，理论界和实务界对高等学校章程建设的关注度要远远高于中小学学校章程建设。此外，各省市推进中小学章程建设的进度和力度也有较大差别，如浙江省、山东省、上海市、成都市等省市分别于2015年出台了推进中小学章程建设的指导文件。天津市教委于2014年制定了《天津市中小学依法治校指标体系（试行）》，明确将章程建设作为学校依法治校工作的一项重要考核指标。

一、区域中小学章程建设存在的问题

为了初步了解天津市中小学章程建设的基本情况，笔者依托天津市中小学依法治校现状调研，就中小学章程建设和实施情况对391位中小学教师进行了问卷调查和个别访谈，并对天津市部分中小学的章程草案进行了文本分析，期望能以多种途径从不同方面发现中小学章程建设中存在的共性问题和困难，进而提出有针对性的建议。

1.章程建设推动主体对章程建设存在认知偏颇

就学校章程建设问题，笔者分别对天津市市区和郊县的多所中小学校长、学校中层管理人员和教师进行访谈。访谈中，虽然大部分访谈对象对开展中小学章程建设持支持态度，能够认识到相关工作对于提升学校办学水平、建设现代化学校的重要意义，但也有部分访谈对象对中小学章程建设存在认识上的偏颇差，概括来说，主要有三种类型：一是认为中小学校没有必要制定章程。他们认为中小学的核心工作是教育教学，而且学校已经针对教育和管理各个环节分别制定了制度规范，没有必要再定章程。二是认为章程对中小学办学不重要。持此观点的人认为，学校应当制定章程，但章程对于提高学校办学水平没有直接作用，章程更多的时候是保证学校纸质规范完备，进而用于应对各种检查即可。三是不清楚章程要规定什么，不能厘清学校章程与学校具体规章制度的区别。持这种观点的人能够认识到中小学章程建设的必要性和重要性，但对于如何制定章程、章程中应该有哪些内容并不清楚。

2.中小学章程文本的专业性和规范性较低

关于学校章程文本的调查显示，近25%的教师认为学校章程内容缺乏学校特色，内容千篇一律。为了充分了解中小学章程起草和制定的具体情况，笔者进一步对天津市部分中小学最新制定的章程草案进行了文本分析。分析发现，大部分学校章程虽然力争最大程度体现学校办学特色和办学宗旨，但由于章程文本的内容、结构、语言等方面存在诸多不足，使得章程在特色性、规范性、合法性等方面均有一定瑕疵。例如：章程在阐述学校办学宗旨或办学理念方面存在语义重复、重点不突出的问题；章程在确定校长职权范围、教职工权利内容等方面的行文过于冗长，个别内容甚至与现行法律法规不一致；将校长是“学校的法定代表人”混淆为“学校的法人代表”。另外，章程结构方面，行文的形式很不规范。总体来说，章程结构设计不合理、语句不够精简和表达不规范等问题，大大降低了学校章程的质量和章程作为学校“最基本的纲领性文件”应有的严肃性和权威性。

3.章程制定过程中民主性与公众参与度缺乏

关于中小学规章制定是否公开透明的调查结果显示，约20%的受访教师认为学校规章制定过程中透明性和参与性不够。结合访谈情况，以上问题主要体现在章程起草成员构成不够科学合理和起草程序过于单一两方面。一方面，中小学章程的起草和制定大多是校领导班子指定某个部门负责，而具体的起草工作甚至可能成为这个部门的某一位或几位教师负责；还有的学校则是由领导层负责制定章程。不论是那种形式，都忽略了章程各个利益相关主体的参与和知情权益。另一方面，个别中小学章程的起草、定稿、发布、实施等环节，没有征求教师、学生以及学生家长意见等利益相关主体的意见，使得章程制定和实施过程中缺乏多元主体的参与和监督。

4.章程实施环节各项保障措施不到位

学校章程发布实施后，部分学校并没有做好保障章程有效实施的相关工作，如对章程的宣传、学习力度不到位，造成学校师生不知道学校有章程；与学校章程配套的规章制度制定和调整不及时，使得学校制度规范的系统性和协调性不强。除学校自身原因外，学校外部政校关系、家校关系等尚未理顺，诸多不利因素形成合力，使得耗费巨大人力、物力、财力制定的学校章程变成“一纸空文”，不能在学校办学中发挥作用。调查数据也说明，如何让章程真正落到实处、发挥实效是中小学章程建设的关键性和焦点性问题。

二、中小学章程建设的必要性与重要性分析

结合我国当前中小学章程建设的理论和实践，推进中小学章程建设既是法律政策要求，更是推进依法治校、实现中小学自主管理的突破口和有力抓手。

1.中小学章程建设是遵守法律规定和弥补现实不足的必然要求

我国《教育法》第26条明确规定，章程是设立学校和其他教育机构的必备条件之一。教育部2012年发布的《全面推进依法治校实施纲要》也明确提出，到2015年底实现“一校一章程”的格局。实践中，由于传统计划经济条件下政府包办教育的教育体制以及义务教育的强制性和“普惠性”等因素的影响，我国许多中小学校在创建之初并没有制定章程，长期处于“无章办学”的“违法但合规”的运行怪圈中。“从总体上看我国学校章程建设工作，尤其是中小学学校章程建设工作，仍没有全面展开，离法律的要求和现实的需要仍有较大差距。”[1]

中小学章程建设既是法律的明确要求，也是推进我国教育改革发展的重要举措，教育行政部门、校长等中小学章程推动主体应当充分认识到学校章程建设的必要性和重要性，在推进依法治校和建设现代学校制度的过程中依法制定章程。中小学校应当以章程建设为契机，进一步理顺学校管理体制和决策机制，推动学校内涵式发展，从“学校管理”内生为“学校治理”，全面提升学校办学水平和学校品质。

2.章程建设是中小学依法治校的必要前提和重要抓手

中小学在推进依法治校过程中，要解决两个问题：一是“有法可依”，二是“如何治校”。其中，“有法可依”是“如何治校”的前提和基础，“如何治校”是“有法可依”的目的和最终追求。中小学依法治校的“可依之法”包括两个层面的内容：一是国家层面的“法”，即教育类法律法规；二是学校内部的“法”和“章”，即学校章程和以章程为核心的各项规章制度，是学校制定的校内规范体系。“有法可依”要求国家和学校层面的“法规”应当完善，实践中需要但没有的部分应当及时“立法”，已有立法但不能适应和满足实践发展需求则应当“修改和完善”。

一方面，国家教育法律法规已进入“修改和完善”阶段。国务院第77次常务会议讨论通过了《教育法律一揽子修正案（草案）》，并于2015年8月在第十二届全国人大常委会第十六次会议上首次列入全国人大常委会会议议程，正式进入立法程序。据悉，教育部已于2015年年底就《教师申诉办法》等相关文件向省级教育行政部门征求意见。另一方面，学校校内规范应兼顾“建章”和“改制”。对于中小学而言，积极进行章程建设能够为学校依法治校工作提供“校内法”依据，中小学以章程为核心，制定、修改和调整学校教学、管理等各教育环节的规章制度，明确学校依法治校工作如何开展，从何处着手、有哪些重点工作等，为中小学依法治校提供依据和抓手。

3.章程建设是提升中小学办学水平和实现自主管理的题中之义

章程建设通过理顺中小学治理过程中的“权力”分配与制衡，实现“权利”对“权力”的约束，有利于规范中小学内部决策机制和管理体制。

一方面，中小学章程的内容主要是从宏观上规定了学校的办学宗旨、办学理念和办学特色，明晰学校内部决策机制、管理体制和教学秩序，确定学校、校长、教师、学生等各个主体的权利（力）义务关系，让教师、学生等教育关系主体回归教学本身。此外，在章程的实施过程中，中小学校以章程为核心，制定、修改和调整学校教学、管理等办学各个环节和方面具体的规章制度，进一步促进学校内部规章制度之间的内在规范性和整体协调性，进而通过规章制度的完备性和规范力推动学校形成科学决策、民主管理、多元监督的现代学校治理模式，充分激发中小学校内生创造力的产生，全方位地提升中小学校的办学效益。

另一方面，中小学章程通过规范举办者、学校、校长等主体的责权内容，间接“隔离”了中小学校对主管教育行政部门的“依附关系”，促进政府尤其是教育行政部门转变行政观念，依法治教并遵循教育规律管理、监督和服务中小学校，进一步理顺学校办学过程中的“政校关系”，实现中小学校的自主管理，充分激发中小学校的办学积极性。

三、区域推动中小学章程建设的路径分析

中小学章程建设应当是由学校内涵发展的“内力”和教育行政管理的“外力”有机结合推动发展。这里的“内力”和“外力”对于中小学章程建设的推动作用是动态的、互补的良性关系。一方面，当教育现代化发展到一定程度时，学校章程建设以“内力”促“内生”的形式产生，即章程是学校在办学过程中自发的依照教育法律法规的规定进行自我完善、自我提升的建章立制过程，有关学校章程建设的外部制度性规定主要起到辅助性的规范作用。另一方面，在现代学校制度建设初期，为了推动学校治理的规范化、制度化和法治化，教育行政管理等“外力”推动作用应当加强，从而弥补学校现代化发展“内力”的不足。

1.以外部制度的规范力倒逼利益相关主体重视章程建设

在推动中小学章程建设的过程中，各省市、区县应当在充分调研了解学校办学实际的基础上，采取“教育行政部门层级推动、校长具体负责、多元主体参与”的工作模式，以章程建设的外部规范力和强制力倒逼相关主体重视学校章程建设。现阶段，为了合理、有序、高效地推进依法治校工作，以章程建设的外部制度和规范倒逼主体提升章程建设的认知，是为必要，更是必须。

首先，区域教育行政部门的重视与层级推动为中小学章程建设提供制度保障，并进一步通过制度的刚性和强制力提高了中小学章程建设的时间和地域效率。其次，在学校层面，要确定校长是学校章程制定和实施的负责人和第一责任人。在一定程度上，校长对学校章程的认识和态度在很大程度上决定了学校章程建设工作的“成败”。最后，教育行政部门还应当做好章程建设的动员、培训与指导等相关工作。如组织中小学章程建设的培训讲座、组织学校进行章程建设的经验交流、对学校章程建设进行实地调研和指导、在核准章程之前对学校章程文本进行初审等。

2.中小学章程制定程序应当体现民主、公开和参与原则

中小学章程的制定还可以具体细分为章程的起草、讨论、定稿、学校审议通过、主管教育行政部门审核、生效等环节。

首先，中小学章程起草小组应具备合法性权威。具体包括两个方面：一是提升章程起草小组的合法权威，二是要提升章程起草小组的合格权威[2]。前者要求章程起草小组的成员构成、工作程序要符合法律法规的规定；后者要求章程起草小组的成员应当具备章程制定相应的专业知识，了解章程建设有关的法规和政策要求，掌握地方和本校章程建设的现状和问题。

其次，中小学章程的制定应当体现“民主集中”的特点。中小学章程的起草主体是中小学校，校长是学校章程建设的第一责任人，下设章程起草小组。在章程制定过程中，中小学校应当确保本校的师资、人员处于主导和主体地位，而不是将章程制定工作全权委托校外第三方进行。学校章程制定成员应当覆盖学校管理、教学、行政等不同工作领域，并挖掘学校各方面的人力资源，适当吸纳具有法学类专业背景的教师、校外专家学者等参与其中，充分听取教代会、家长委员会、学生会以及校友会等校内外团体的意见和建议，在保证章程起草符合民主参与要求的基础上，由章程起草小组对各方意见进行集中分析，拟定出内容全面、实践性强、合法规范的章程草案，进而按照法定程序审议和实施。此外，中小学利益相关主体参与学校章程制定的过程，既有利于其加深对章程的认识，也为章程的有效实施和监督提供人文基础。

再次，在章程核准环节，中小学章程的核准机关要对中小学章程的文本和程序两方面内容进行合法合规性审查。文本方面，一是看章程内容的全面性，二是看章程内容的合法性。程序方面，主要审查章程制定、审议通过的程序是否合法和规范。在章程文本的审核上，为了避免章程“千篇一律”和“毫无特色”，核准机关应当对体现学校办学特色、办学理念的内容给予一定的“宽严度”，在章程内容全面合法的基础上，应当允许中小学校自主确定章程结构，并以简短、精炼的语言表述。

3.中小学章程文本应当在合法、全面的基础上追求特色与规范

首先，章程是为规范学校办学行为、保证学校正常运性的全局性、纲领性文件，应当在符合国家教育法律法规和地方教育政策的基础上，对学校重大的基本问题作出全面性的规定。中小学校应当根据教育法律法规的规定，结合学校教育教学实际，在学校章程中明确规定学校办学理念和宗旨、权力划分和决策机制、组织机构和管理体制、经费使用和资产管理、人事制度、师生权利义务及其保障措施、纠纷解决机制等学校重大基本问题。

其次，中小学章程应当具有校际差异，能够凸显学校自身的办学特色。“章程文本具有学校的个性化特色非常关键，这是发挥学校章程的引领性作用、创办特色学校的前提，有利于改变‘千校一面’的局面。”[3]结合实践来看，办学特色一般在中小学章程的办学宗旨、教学理念、学校管理权力分配、章程结构、语言应用等方面得以体现。

最后，章程是中小学校制定的规范学校办学行为的“基本法”，应当具备“法言法语”的基本特性，其语言和行文“应力求明确、规范、朴实，避免使用含义不清、不规范、口语化的语句，并且章程的条文应以完整的陈述句表述”[4]。章程文本用语、行文的专业性和规范化是保证章程实施效力和权威性的应然要求。

4.健全并运行中小学章程制定与实施的监督保障机制

首先，中小学章程制定环节的监督保障机制。具体呈现在以下两个环节：一是以制定主体的多元构成和民主参与实现对章程制定的事中监督；二是构建多方位、多角度的意见传递机制，不仅畅通“自上而下”的意思传递渠道，还要构建“自下而上”、“从外到内”的意见表达和民意反馈机制，让公众尤其是利益相关者能表达意见，且章程制定主体对于公众的意见表达有反馈。

其次，制定章程的目的在于实施章程，中小学章程建设的核心和落脚点就是章程的有效实施。章程的有效实施比章程制定更为复杂和困难，需要教育主管部门、中小学校的校长、教师、学生、学生家长以及社区等多个主体积极参与。学校章程难以发挥实效的原因之一是中小学自主管理和办学自主权难以落实。对此，地方政府尤其是教育行政部门应当进一步转变职能，明确权力清单，在法律的框架下把应当属于学校的权力归还学校，让学校章程真正成为保障和实现中小学自主管理的“基本法”。其次，中小学学校应当章程发布实施后，及时围绕章程制定、修改和完善各项规章制度，形成以章程为核心的学校管理制度体系，并让静态的制度规范“动起来”，让依章办学常态化。

最后，中小学章程有效实施的保障措施主要体现为对章程实施的全面和动态监督，具体体现为校内监督和校外监督的有机结合。校内监督方面，学校应当依托理事会、教代会等制度和机构，对校内规章的实施进行监督机制，确定监督主体、监督程序和处置机制等。校外监督方面，一是加大章程的公开力度和宣传范围，重视家长委员会等对学校章程实施的监督与意见反馈；二是充分发挥教育督导对中小学章程实施和依章办学的督导力度。继2012年10月《教育督导条例》颁布实施后，我国部分省市分别颁布了本地区的教育督导条例。据此，在区域推动中小学章程制定和实施过程中，可以依托教育督导对中小学章程制定和依章办学的情况进行监督。

参考文献

[1] 陈立鹏.深入推进学校章程建设的思考[J].中小学校长，2015（2）.

[2] 周晨琛.我国中小学教师轮岗政策的合法性分析[J].教育发展研究.2015（8）.

[3] 陈立鹏.区域推动中小学章程建设的北京经验[J].中小学管理，2014（12）.

[4] 刘然.关于我国中小学法人章程建设的思考[J].学子，2015（1）.

[作者：汪莉（1987-），女，内蒙古赤峰人，天津市教育科学研究院助理研究员，硕士。]

【责任编辑 王 颖】

推荐访问:探析 中小学 章程 路径 推动