当代中国人口政策演变述评

摘 要：新中国的人口政策经历了从50年代的“鼓励生育”到60年代的“节制生育”，再到70年代的“计划生育”以及80年代的“独生子女”的政策演变。当代中国的人口问题表现为：生育意愿和生育政策的反差、出生人口性别比偏高、人口老龄化问题突出等，新时期“人口现代化”是人口的发展前景和出路。

关键词：当代中国；人口政策；政策演变

文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）03-134-03

一、50年代的人口思想：鼓励生育

1949年8月，美国国务卿艾奇逊发表了《中国与美国的关系》白皮书。艾奇逊指出，中国革命发生的内在因素主要是人口过多的推动。面对艾奇逊的“中国人口有4.75亿，是一种不堪负担的压力，国民党解决不了中国人口问题，共产党人也解决不了中国人口问题”这一讥讽蔑视，毛泽东撰文《唯心历史观的破产》加以反驳。他说，解决中国人口问题的根本途径就是革命加生产，“世间一切事物中，人是第一可贵的，在中国共产党的领导下，只要有了人，什么人间奇迹都可以创造的出来”，“人口众多是一件极大的好事，再加多少倍人也有办法”，“我们相信革命能够改变一切，一个人口众多、物产丰富、生活优裕、文化昌盛的中国，不久就可以到来，一切悲观的论调是完全没有根据的”。毛泽东在这篇文章中阐述的人口思想，便成为了中共50年代占据统治地位的人口思想，由此产生的效应，就是建国后的第一个人口生育的高峰浪潮。

建国后50年代人口生育高峰的产生，有如下几个因素：第一，人口生育观念的传承性使然。比如说，中国传统生育观中的“多子多福”、“不孝有三，无后为大”等；第二，政府指导思想有误。在毛泽东“人口众多是件好事”思想指导下，错误地批判了马寅初先生的“新人口论”，颁布了禁止群众节育、人工流产、避孕的规定；第三，受苏联“老大哥”影响。苏联在二战中损失了大量人口，战后出现了一个补偿性生育高峰——“做光荣妈妈”。新中国选择了“一边倒”的对外政策，响应了苏联号召；第四，建国初期的经济环境从正反两方面为传统的生育观念提供了延续的土壤。从正面看，建国初期和平的环境便于提高生育效率；从反面看，在生产力水平并不高的年代，急需劳动力的补充，“人口越多越好”是时代的命题和呼唤；第五，建国初期社会保障体制不健全。所谓的“养儿防老”，特别在农村地区，成为了一种现实的需要，而国家鼓励生育的政策正好暗合了民众传统观念。

到1957年，毛泽东第一次提出了“节制人口”的观点。原因是1956年比1949年的粮食产量增加了1400多亿斤，但是人口却是增加了8000多万，人均粮食产量不增反降。面对这一情况，毛泽东感慨地说到，“我们这个国家的好处是人多，缺点也是人多。人多嘴巴就多，嘴巴多就要多吃粮食，1949年缺少粮食，现在还是不够”，“中国人多也好也坏，北京现在有360万人口，将来要是有3600万人口，北京市市长如何了得？你们将来当了市长怎么办？要安排工作，安排小孩子，解决交通问题，那时逛公园也要排队。”2月27日，毛泽东在最高国务会议讲话，“人类要控制自己，做到有计划地增长”。

可是到了“大跃进”时代，钱学森的一篇《粮食亩产会有多少？》，加上粮食浮夸风轰轰烈烈地上报，使毛泽东关于人口的思想又转回了建国初时“人多是好事”上来。1958年4月15日，在《红旗》杂志上毛泽东发表文章说，“除了党的领导外，六亿人口是一个决定的因素，人多议论多，热情高，干劲大”。“大跃进”时代及三年自然灾害以后，中国人口以惊人的速度飙升。

二、60年代的人口思想：节制生育

三年自然灾害时期，饥荒造成了妇女生育水平的下降。而自然灾害一过，中国便出现了灾难过后的补偿性生育高峰。1962年人口自然增长率为26.99%，比上年度增长了23.21%，1963年人口自然增长率达到33.33%。

人口的急剧增加，严重地影响了人民生活水平的提高。周恩来总理在1962年2月7日的一个讲话中，正式提出了“节制生育”的人口政策。他说，“从长远看，我们不仅要减少现在的城镇人口，减少现在的职工，还要控制人口的增长……要公开宣传节育，对年满18周岁的男女不管结婚与否，都可以讲给他们听……宣传节育过去抓迟了。”同年12月18日，党中央和国务院联合发出了《关于认真提倡计划生育的指示》，文件指出，“在城市和人口稠密的农村，提倡节制生育，适当控制人口的自然增长率，使生育问题由毫无计划状态逐步走向有计划的状态，这是我国社会主义建设的既定政策……因此，提倡节制生育，不仅符合广大群众的要求，而且符合有计划地建设我国社会主义的要求。”

60年代一方面国家大力宣传节制生育，另一方面中国的人口出生率、自然增长率仍是高居不下。特别是在1966年—1970年之间，5年的光景新增人口超过了1个亿。笔者认为，一是50年代鼓励人口生育政策所埋下的隐患使然，60年代的育龄和旺育龄妇女是50年代和50年代前出生的；二是该时期特殊的社会外部条件和非人力因素的交叉，三年困难时期补偿性的生育以及进入“文革”后，无政府状态使计划生育机构名存实亡等。

三、70年代的人口政策：计划生育

面对60年代的人口进一步膨胀，毛泽东对计划生育工作作出了重要指示。1970年12月，他对美国记者埃德加·斯诺明确表示了他对计划生育工作的不满意，他说，“农村里的女人，头一个生了是个女孩，就想生个男孩子。第二个生了，又是女孩，还想要个男孩子。第三个生了，还是个女孩，还想要男孩子……一共生了9个，都是女孩子，年龄也是45岁了，只好算了……重男轻女，这个风俗要改”，“关于避孕工作，我看要送上门去，避孕药品、器械这些东西，免费提供，挨家送，因为人家不好意思来领嘛。人体的八大系统都要研究，包括男女关系这种事情。要编成小册子，挨家送，不然，人家不好意思啊”。1970年，国家计委把人口发展正式纳入到国民经济发展的第四个五年计划中；1973年，国家计委又把国务院提出的人口指标正式列入国民经济和社会发展的计划之中；1975年，毛泽东在国家计委的年度工作报告中作了“人口非控制不行”的指示。

应该说，70年代我党逐渐形成了具体的计划生育人口政策。其具体内涵主要表现为“晚、稀、少”人口政策的提出：1972年1月，卫生部提出“晚、稀、少”的设想，即农村女23，男25，城市女25，男27或28，生育间隔为4—5年；1973年，全国计划生育工作汇报会上第一次正式提出了“晚、稀、少”的方针，即男25岁以后，女23岁以后结婚，两胎生育间隔为4年以上；1978年6月，国务院计划生育领导小组进一步明确了“晚、稀、少”的内涵，并提出了一对夫妇“最好一个、最多两个”的新要求。

在党中央的领导下，70年代的人口控制取得了显著的效果。人口出生率由1970年的33.43%下降到1978年的18.25%，人口的自然增长率由1970年的22.8%下降到1978年的12.0%，年净增长的人口由1970年的2114万减少到1147万。青年男女的结婚年龄也明显提高。

四、80-90年代的人口政策：独生子女政策

1978年底，天津医学院的44位女教职工发出了《为革命只生一个孩子的倡议》。第二年，厦门水产学院的79个教职工、山东荣成县某村的136对夫妇等也都发出了“为革命只生一个孩子”的倡议书或宣言。

以天津医学院的“独生子女倡议书”为契机，1980年9月25日中共中央发出了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，《公开信》指出，“为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，国务院已经向全国人民出发号召，提倡一对夫妇只生一个孩子。这是一项关系到四个现代化建设的速度和前途，关系到子孙后代的健康和幸福，符合全国人民长远利益和当前利益的重大措施”。这封《公开信》的发表，标志着我国独生子女人口生育政策的正式出台和全面实施。

可是在执行独生子女政策时，在农村地区遇到了强烈的阻力、冲突。笔者认为原因有如下几个方面：第一，70年代实行的“晚、稀、少”人口政策对人们的生育行为调控具有一定的弹性，“提倡一对夫妇最好生一个，最多两个，生育间隔4年以上”，可是80年代独生子女人口政策不免苛刻，“除少数民族外，严格控制生育第二个孩子，城乡无一例外”；第二，中国农村相对落后的社会经济水平和相对薄弱的社会保障体制，是广大农民产生“多子多福”、“养儿防老”生育观念的土壤。而且，中国人的生育观念有着中国文化的深厚烙印，中国人对于男性的偏好，不止是经济上的意义，而是一种深层次的精神需要；第三，推行独生子女人口政策在农民心理上造成了不正常的心态。特别是这一时期农村实行了家庭联产承包责任制，农村基层政权对农户的约束力有所减弱，诱发了“抢生”、“超生”、“偷生”等现象。

为了考虑到农村百姓的精神需要，中共中央在独生子女政策上作出了调整。1986年5月，“中央十三号文件”指出，在广大农村地区的独女户，间隔若干年后可允许生二胎，这实质上是70年代“晚、稀、少”中的“稀”，即生育间隔。

到了2001年12月，《中华人民共和国人口与计划生育法》的颁布，标志着国家通过法律形式确立了计划生育的基本国策，赋予了计划生育以正式的法律地位，结束了人口与计划生育工作长期靠地方法规维持的局面。至此，我党对人口政策的探索，进入了一个新的阶段，由幼稚走向了成熟。

五、中国人口问题现状

第一，生育意愿和生育政策的反差。生育意愿包括生育目的、对生育数量的看法、关于子女性别的看法三个因素。传统文化惯性下的中国，生育意愿体现着浓厚的“早、多、男”特征和内容，这种价值取向包括，多子多福、母以子为贵、无子不成家、多子多孙、香火兴旺、养儿防老、早生贵子等。

第二，出生人口性别比偏高。出生人口性别比=该年该地出生的男婴数÷该年该地出生的女婴数×100%。在世界范围内，出生性别比相对稳定在105±2的值域。可由于我国传统重男轻女的生育文化对生育行为的影响，导致我国特别是部分农村地区，出生人口性别比严重超世界标准，达到110—120的人口性别比。

第三，人口老龄化问题突出。《中国未来人口发展与生育政策研究》课题组表明，2000年我国65岁以上人口比例已经达到7%，到2010年老人人口比例超过8%，到2040年将超过40%。进入老年型社会后，人口老龄化所伴随的养老保险问题便不可回避，特别是新时期农村的集体经济、家庭和土地等传统的保障功能受到了很大削弱，同时中国“二元”经济体制下造成的城乡差别，使城乡养老保障制度也呈现出较为明显的二元性。此外，还涉及到人们的退休年龄问题，人口老龄化问题的存在，引发了未来是否大部分人要“活到老，干到老”的争论。

六、人口发展前景：人口现代化

关于我党对于人口发展的前景和出路，笔者认为，“人口现代化”应当是新时期人口优化发展的路径。

人是社会的主体，人口现代化在某种程度上决定着其他方面现代化的出路，法国经济学家莫内说，“现代化要先人化后物化”，这也就意味着，人口现代化是经济现代化、政治现代化、文化现代化、科学技术现代化的前提。

人口现代化的含义可以概括为如下几个方面。

第一，人口生育的现代化。即人口生育的数量和质量，生育现代化是从“传统型”生育形态向“现代型”生育形态演变的重要一步。 第二，人口素质的现代化。这其中又包括，一是人口身体素质的现代化，婴儿死亡率和出生人口的平均预期寿命；二是教育科技素质的现代化，即人口的受教育程度及文化水平；三是思想道德素质的现代化。

第三，人口结构的现代化。包括人口的年龄结构、人口的性别结构、人口的职业结构、人口的产业结构、人口的城乡结构、人口的社会阶层结构等等，是否合理、科学。

2011年的全国“两会”，一位委员曾提出一个提案，在“十二五”期间，使我国人口的寿命平均增加一岁。而这又何尝不是对人口现代化发展前景的一种有效探索呢？

党在新时期，提出了“社会建设”的口号。社会建设是一项系统而持续的社会工程，主要是通过制度建设和政策引导，发展社会事业，改善社会治理，增进社会融合，保障社会的可持续性，实现社会和谐与永远的发展。人口现代化作为“社会建设”的一项重要工程，任重而道远。

参考文献：

［1］毛泽东.毛泽东选集（第四卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［2］汤兆云.农村计划生育与人口控制［M］.镇江：江苏大学出版社，2009.

［3］汤兆云.当代中国人口政策研究［M］.北京：知识产权出版社，2005.

［4］严昌洪.20世纪中国社会生活变迁史［M］.北京：人民出版社，2007.第2卷第3期Vol.2,No.3

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