依法行政视阈下的行政权力制约和监督探究

[摘 要] 中国共产党十八届四中全会明确提出深入推进依法行政是全面推进依法治国的重大任务之一。铁路作为国民经济大动脉，其在运输市场的特殊定位以及管理权的相对集中，容易出现行政权力的垄断和过度干预，导致各种寻租和腐败现象的发生。文章在分析当前铁路运输领域行政权力运行现状及规范难点的基础上，从法治实践的角度出发，思考和探讨如何以制度建设为抓手，规范铁路行政权力运行。

[关键词] 依法行政；铁路运输领域；制度建设；规范权力运行

[作者简介] 黄 燕，南宁铁路局党校讲师，研究方向：铁路改革发展、企业管理研究，广西 柳州，545007

[中图分类号]D630 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2015）03-0026—0003

一、铁路运输领域行政权力运行现状及制约难点

失去制约的绝对权力，必然导致“绝对的腐败”。运输资源调配权力寻租所带来的利益，成为权力腐败的原动力。铁路运输领域经过多年的不断发展创新，制度已逐步完善，绝大多数领导班子和领导干部能够认真地按制度办事，促进了制度建设的科学化、规范化。如资金支付限额审批制度，涉及客运票额资源配置制度、建设工程招投标制度、货运装车计划审批制度等。如南宁铁路局近年来汇编了《路局机关廉政风险点防控手册》和《运输资源调配廉政风险防控手册》等，人手一册发放到相关人员手中。这些制度的贯彻实施，从源头上有力地遏制了腐败滋生的势头，切断了领导干部以权谋私的来源。但是，有些较好的制度没有得到很好执行。如铁道部规定的领导干部廉洁自律的“三项制度”，其中有一条是“单位党政主要领导干部不能直接掌管财物、运力资源”，但部分运输站段运输资源调配权力的掌控者还是置若罔闻，继续行使“一把手”一支笔审批运力资源权利，利用运力、运能的有限性和货源的非均衡性，对铁路运输市场的运行享有直接调配的权力，为运输资源需求者所追捧。当前铁路运输部门制度规范权力运行存在的难点主要有：

（一）权力腐败风险点多

作为国有大型运输企业，铁路运输管理涉及面广、资源多，廉政风险大、沉淀问题多。尤其是物资采购、工程建设、运输管理、选人用人等领域是权力腐败高发重灾区，因为这些领域利益巨大、监管不到位，发生了刘志军等特大系列腐败案件，在社会上造成了极为不良的影响，教训极其深刻。纵观近年来查处的系列案件，权力腐败问题主要表现在以下几个方面：

一是违规收受现金购物卡。一些人“送”的惯性未改，乙方给甲方送、基层给机关送、下级给上级送的问题仍时有发生；一些人“收”的积习甚深，虽经自查自纠，但风声一过一切如故，甚至压根儿就没有收敛，依旧不以为然。典型的如2011年，南宁铁路局总调室部分调度人员利用职务便利，与车站工作人员相勾结，通过为货主申报、审批车皮计划谋取私利收受贿赂达100余万元，严重败坏路风路誉，其中有7人已被追究法律责任。

二是借婚丧喜庆敛财。在目前的反腐高压态势下，有的领导干部仍然大操大办婚丧喜庆事宜并借机敛财。他们有的是纪律观念淡薄，认为是风俗习惯、人情往来，不以为然；更多的是利益驱使，变换花样，想方设法告知管理和服务对象、关联单位人员，借机敛财。

三是领导干部违规取酬。中国铁路总公司关于领导干部的收入管理制度是明确的：一是名目、标准、范围必须符合有关规定，无依据的不得发放；二是兼职不得取酬。但仍有一些合资铁路公司违反总公司有关规定，在每年召开股东、董事、监事会议时，向董事、监事等参会人员，甚至向与会议无关的铁路局机关人员发放奖金。

四是领导干部违规职务消费。有的单位财务管理制度在主要领导面前失效，违规违纪行为大行其道；有的搞化整为零、开虚假发票，让不合规的公务消费甚至个人及家庭消费蒙混过关；有的公款旅游、公款休闲娱乐、公车私用照搞不误，等等。

五是“小金库”问题仍有存在。“小金库”是严重违反财经纪律的行为，也是滋生不正之风和腐败问题的土壤，虽从上到下一直在坚决查处，但仍有单位顶风违纪。

（二）缺乏科学的风险评估体系和审查监督机制

科学风险评估体系的建立是制度规范权力运行的前提和基础。但是针对以上存在的这些权力腐败领域和风险点，目前铁路运输部门并没有制订一套科学的规范权力运行风险评估的指标体系和相关运行机制。同时，铁路运输部门还缺乏独立的审查、监督规范权力运行的组织机构。由于规范权力运行具有私人性质，从事铁路运输的公职人员尤其是一些高风险的管理人员可能会隐藏这些信息。如果没有专门的、独立的审查和监督机构，规范权力运行制度就有可能成为摆设。比如，沈阳铁路局对某车务段党政“一把手”双双“落马”的车务运输部门进行调研后发现，该车务段内部管理制度“要啥有啥”，招标采购程序“样样齐备”。所以说“空有制度，没有监督，也是枉然”。

（三）缺乏规范权力运行制度的文化氛围

由于人性是复杂的，而且规范权力运行很多是隐藏的、潜在的，这就需要铁路公职人员自觉主动坚持公正、客观地行使权力。然而，在当今改革开放的大背景下，拜金主义、唯利是图等物质化的价值观念大行其道，这些普遍存在的功利化的社会价值观也不可避免地会渗透到一些铁路公职人员的头脑中来，侵蚀他们的道德、诚信底线，难以抵挡外在的诱惑，在行使权力时偏向私人利益，忽视甚至损害公共利益。如，有的铁路运输部门人员因利益关系与车皮贩子勾结在一起，联合控制车皮，有的货主在运输旺季为获得限制口的去向向相关运输部门领导行贿。

二、制度规范铁路运输领域权力运行的基本思路

（一）建立整合力量的长效机制

铁路运输领域是一个大联动系统，规范权力运行、打造廉洁高效的法治企业是各级组织、各个系统、各个部门的共同任务。要明确职能业务部门在规范权力运行工作中的主体地位。纪检监察组织要加强协调，充分调动各方面资源和力量，共同开展工作。要积极探索建立整合力量的工作长效机制，确保行政权力制约和监督力量不因领导者的变化而变化。

（二）将规范权力运行与廉政风险防控有机结合

探索运用现代管理科学中的风险管理理论和质量管理办法，在职务犯罪重灾领域实施廉政风险防控管理，通过构建思想、制度、监督“三位一体”防控体系，确保行政权力的规范运行。在思想防控方面，通过一系列警醒教育，筑牢领导干部的思想道德防线；在制度防控方面，以岗位为点、工作为面、流程为线，深入开展廉政风险点排查，建立防控措施，实现“制度管人管事”；在监督防控方面，出台相关监察管理实施办法，组建执法检查队伍，在工程建设、安全生产、经营管理等重点领域全面展开监督。

（三）坚持权力运行信息公开制度

这是一个必须审慎对待的重要问题。如国家审计署曾公布的前铁道部2011年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果显示，铁道部在未按规定公开招标的情况下，投资1850万元制作片头署名“张艺谋导演”的《中国铁路》宣传片，回扣达700余万一案就引发了社会的强烈关注。所以，要建立部门、领域权力运行情况公开制度，落实干部职工的知情权、监督权和参与权，防止个别人滥用权力，以权谋私。

三、制度规范铁路运输领域权力运行的具体措施

（一）建立科学的规范权力运行风险行政问责制度

完善问责程序和办法，保证铁路各种资源、权力的掌控者高效、廉洁地行使权力。一是要对规范权力运行风险进行评估，确定哪些私人利益可能与公共职责发生冲突，发生的概率是多大，危害性有多大，应该采取什么样的管理措施，控制规范权力运行。科学的规范权力运行风险评估体系应包括冲突风险评估主体与客体、风险评估制度体系、风险评估资源、风险评估的信息支持系统、风险评估指标体系。二是用制度和机制加强对路风问题的预防和控制，维护旅客与货主的合法权益。要加大对以车以票谋私和乱收费乱加价问题的查处力度，对利用职权违规批车、配车、点装车；对内外勾结、违规切块、倒卖车票捞取好处，对运输代理服务经营中乱收费等违规现象，用制度和机制加强预防和控制，发现一起，处理一起，决不姑息。

（二）完善综合配套措施，建立规范权力运行科技管理流程

规范权力运行制度是一项综合性的管理制度，需要相互配套的流程和措施。

一是关口前移，教育防腐。采取多种形式，形成廉政教育长效机制。开展法制教育，给关键岗位干部职工进行法制讲座，有效预防职务犯罪。开展针对性教育，在每年春节、中秋节等容易发生不廉洁行为的特殊时段，及时组织干部职工重新学习党风廉政建设有关规定，教育干部职工珍惜岗位，规范用权。开展日常性教育，把相关廉政文件、路局规范权力运行条例列为干部日常学习教材，做到警钟长鸣，举一反三。

二是从严管理，制度防腐。建立健全各项权力约束制度，包括：（1）警示制度。党小组定期利用小组会议、党课及民主生活会等对干部职工进行教育警示。（2）报告制度。各单位对发现的以权谋私、违法乱纪等问题必须及时如实报告。（3）谈话制度。对错误明显、问题突出但尚够不上纪律处分或者解聘、免职程序的干部职工给予及时提醒帮助，批评警戒。（4）预警制度。注重事前检查、过程监督和事后检查，自觉接受舆论监督和群众监督。（5）评议制度。将工作作风、工作效率和党风廉政建设纳入年度评议。（6）追究制度。干部职工发生性质严重的职务犯罪，其上一级主管领导要引咎辞职。

三是联防互控，监督防腐。例如，为规范货运装车领域的权力运行，南宁铁路局通过实施“三合一”工程，推进铁路货物运输计划、运货、货票信息共享工作，使全局各站（段）、沿海公司的FMOS货运相关岗位信息互联互通，有效制约了全局车务系统货运计划、承认车、装车等相关岗位人员的不良行为，进一步加强从计划到装车全过程的规范和管理。同时，利用《货物运输经营综合分析系统》对车站提报的请求车进行安排，克服手工确认承认车容易产生违规行为的弊端。

四是创新方法，科技防腐。比如，在物资采购方面，建立以计算机网络管理为平台的物资管理信息系统，提高全局物资管理手段和水平。同时，将“物资招标采购、闲置设备和废旧物资竞价销售”的电子网络平台纳入物资信息管理系统重新立项，增加资金投入，开发和完善网上招标系统，为规范物资采购权力运行提供有力条件和监督。

（三）强化对合理配置权力的监督管理

要从强化业务监督、组织监督和群众监督三方面，切实加强对各领域、各级干部合理配置权力的监督检查，努力构建不易腐败的防范机制。一是开展经常性的业务检查，强化业务监督。要定期组织相关人员对有关部门进行业务指导和工作检查，督促其增强依法依规开展业务和廉洁高效的意识。二是制定责任制，强化组织监督。进一步完善领导责任制，落实党风廉政建设责任制，形成党政齐抓共管、部门各负其责、全员动手防腐的局面。三是深化厂务公开和财务内审，强化群众监督。在各段实行段务公开制度和班组民主管理制度。强化民主监督、民主管理，让干部职工和人民群众参与重要管理决策。深化财务内部审计制度，成立专门经营活动监督小组，定期对本部门经营活动特别是财务管理进行检查，重要支出票据，都必须经过财务内审小组和主管领导双重审查签字方可入账，从而强化对财权运用的监督。

（四）树立起适应现代铁路运输市场观、价值观的纪检监察理念

一是要以监察促整改，增强监察成效。在审查和监督环节，要加强对规范权力运行管理的监督，并根据铁路运输部门管理人员岗位、职责以及私人活动和私人利益的变化情况，及时调整和补充实施规范权力运行的管理措施。如，为防止人为干预和影响货位、计划分配审批，一些运输站段实行了有关人员回避制度，规定在车务段、车站从事货运管理和货位审批工作的工作人员，其直系亲属不得从事经营代理与车务段、车站有关联的运输业务，否则必须调离现职。二是以监察促规范，健全长效机制。比如在治理“小金库”案件中，实行站段车间、班组“零接待”制度；制定《“小金库”问题责任追究办法》，对涉案领导干部实行“先免职、后查处”，“小金库”资金发生额一律没收上缴，已支部分由单位应付工资负担，并报铁总财务司吊销责任会计人员从业资格证书。三是以问责促落实，提升监察执行力。在处理“监察问题”上，态度坚决，敢于动真格，以此提高监察工作的威慑力和执行力。四是要以学习增储备，提升定性准确率。给案件定性是查办案件的关键环节，要求纪检监察人员必须认真学习、准确运用党和国家的政策、法律法规，努力掌握社会主义市场经济知识。

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