法治视野下的党内法规评估制度

〔摘要〕党的十九大明确将全面从严治党作为新时代党的建设总要求的核心内容，并强调了党内法规制度体系建设的全面性与完备性，使得建设科学完善的党内法规制度体系成为新时代党的建设的关键任务。构建一套科学完备的党内法规制度体系，既是全面依法治国的内在要求，也是实现全面从严治党的根本路径。作为党内法规制度体系建设的重要环节，党内法规评估机制有着提升党内法规制定质量、增强管党治党实效性、推动党内法规制度体系优化更新的重要意义，成为促进党内法规制度体系科学完善的重要抓手。在党内治理法治化背景下，应建立以立规前评估为先导、以立规中评估为着力点、以实施后评估为核心内容的“三位一体”的党内法规评估体系。通过对党内法规从制定到实施的全程把控，确保到建党100周年时建成内容完善、体系科学的党内法规制度体系。

〔关键词〕党的建设；党内法规；党内法规评估；党内法规制度体系；全面从严治党

〔中图分类号〕D262.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）01-0013-09

党的十九大报告明确指出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”这不仅继续强调了党内法规制度体系建设的重大意义，也使得构建科学完善的党内法规制度体系成为新时期党内法规建设的崭新课题。2017年6月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，要到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，并强调了必须牢牢抓住质量这个关键。党内法规制度体系建设是一项统筹党内法规立、改、废、释、备案、清理、评估等工作的系统性工程，每一个环节的缺位与弱化都将影响党内法规制度体系的科学性与完备性。作为提升党内法规制定质量和促进党内法规与党建实践密切结合的“试金石”与“粘合剂”，党内法规评估机制能夠有效强化管党治党的精准度与实效性，成为建设完善的党内法规制度体系不容忽视的关键环节。

一、 党内法规评估的创设背景：全面依法治国与全面从严治党的双重要求

党的十九大报告强调：“中国特色社会主义进入新时代，我们党一定要有新气象新作为。”在领导国家取得巨大经济成就的同时，我们党也在进行着更宏观、更具变革意义的国家治理层面的顶层设计，即在法治的基础上衍生出的全面依法治国与全面从严治党。全面依法治国与全面从严治党伟大方略的提出，不仅意味着治国与治党成为国家治理体系的两项核心内容，也标志着我国的国家治理结构从单向度的“依法治国”向复合、均衡、全方位的法治发展思路飞跃。〔1〕在全面依法治国与全面从严治党共同推进的背景下，政府法治、社会法治及政党法治无论在建设思路还是构建手段上都发生着深刻的变革，党内法规制度体系及党内法规评估机制正是在这种背景下应运而生。

（一） 全面依法治国要求必须以法治思维与法治方式来推进管党治党

党的十九大报告指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系。”全面推进依法治国是实现国家治理现代化转型的核心命题，其重点不仅在“依法”也在“全面”上，既要求国家治理应遵循法治的原则与理念，也意味着这种法治原则与理念应贯彻到治国理政的方方面面。在中国的语境下，我们党不是西方代表特定利益的选举型政党，而是同时肩负革命建国与建设发展使命的常态化领导力量。全面推进依法治国方略的提出正是党在充分总结治国理政历史经验基础上作出的伟大抉择，而全面依法治国实践的基础和前提也在于坚持党的领导。可见，实现全面依法治国不能忽视党在国家改革与发展中的领导核心地位，党多年形成的自治范式和理念与之有着密切关联。可以说，全面推进依法治国的重点和关键在于以法治思维与法治方式管党治党，实现党内治理的法治化转型。在全面依法治国的法治化框架下，党内治理须遵循如下维度：

第一，党必须在宪法与法律范围内活动，将党的权力运行纳入到法治化的轨道之中。党的十九大报告强调：“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”《中华人民共和国宪法》亦明确规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。以上均表明，党的各项活动都必须以宪法和法律为准绳，不允许存在突破宪法、法律的行为。十八大以来，习总书记多次强调“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”随着我国社会主义法律体系的形成，为规范和制约权力提供了坚强的制度保障，促使党的权力运行逐渐纳入法治化的轨道。具体而言，在宪法与法律视野下的党的活动应有如下表现：一是党推行的各项重大改革必须于法有据，尤其在当前深化改革的重要关口，每项改革的推行必然牵一发而动全身，因此须按照法定程序有序推行，做到实体法治与程序法治的统一；二是管党治党的党内法规在宪法、法律之下，党规必须服从于国法，党内法规做出的任何规定都不得与宪法和法律相抵触；〔2〕三是保障党内法规制度体系与国家法律体系的协调衔接。治党与治国是中国特色政治民主制度的一体两相，治党与治国所依据的规范体系具有高度的内在一致性。因此，确保党规体系与国法体系相协调不仅成为优化党内治理的现实要求，也是维护宪法法律权威的基本表征。

第二，党必须依据党内法规制度体系实现自我规制，形成外在法治与内在自治双向互动的治党格局。由于宪法上确立的党的领导与核心地位，使党内治理的状况直接影响着国家治理的成效。围绕治党所衍生出的党内法规制度体系也由此被赋予了极强的外溢效应，深刻影响并塑造着国家治理的基本格局。〔3〕此外，当下的治理环境呈现出主体多样、利益多元、开放包容等特点，在此环境下推行国家治理，至关重要的是形成由国法、党规、行业规范、乡规民约、道德、家规等等构成的和而不同的复合型治理规则体系。〔4〕作为规范执政党行为与活动的党内规范，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。可见，党在遵守宪法与法律组成的外在法治框架的同时，也应借鉴法律体系的构建技术来完善党内法规制度体系以实现自身治理的法治化，且二者并非各自为政，而是相互促进、相互协调、相得益彰的关系。需要强调的是，党强化自身的治理应践行法治化的理念并采取制度化的手段，其根本路径即在于建立以党章为核心的刚性统一的党内法规制度体系，从内外两个层面构筑规范权力运行的制度之笼。

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