全面从严治党制度化新的伟大实践

【关键词】《中国共产党纪律处分条例》  党内法规  从严治党  全面依法治国

【中图分类号】D264                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.009

2018年10月1日起实施的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）作为中国共产党党内法规形式之一，是在遵循党章和党内准则的总体原则下，以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》为依据，规范中国共产党党组织和党员行为的基础性法规，是党章和党内法规的细化、具体化。它在党内法规体系中处于仅次于党章和党内准则的地位。它的实施与中国自改革开放以来构建的从严治党体系一脉相承，有着内在的逻辑联系。

《中国共产党纪律处分条例》与全面从严治党体系的内在逻辑性

改革开放40年来，中国法治建设历经从无到有的新时期、不断完善的新阶段，最终进入了全面依法治国的新时代，取得了中国法治史上的伟大成就。而《条例》的四次修订是全面从严治党体系在不同发展阶段的有机组成部分。

试行《条例》是管党治党领域法制建设的初创成果。试行《条例》的出台是在实施改革开放的基本国策后，于1997年2月颁布的，回答了在新的历史时期如何打造“合格”“强有力”“善于领导”的执政党的命题，是管党治党领域的法制建设初创的成果[1]。

试行《条例》也是在这一时期中国法制建设精神的引领下制订的。1978年12月召开的党的十一届三中全会确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的中国特色社会主义法制建设的十六字方针[2]，其中，加强制度建设、解决“无法可依”的问题是贯彻十六字方针的首要问题。试行《条例》也是在中国的法制建设从“无法可依”走向“有法可依”的法制构建过程中，管党治党领域法制建设的初创成果，解决了党员行为规范制度“从无到有”的问题。

试行《条例》修订首次将党员的行为纳入了纪律规范的视野，初步划分了中国共产党党员的七种违纪类别。它成为规范党员行为、履行党纪和实现管党治党“有法可依”的主要依据。它是在党的十三大提出的，在党的建设方面不搞“政治运动”，应走“制度建设”的新途径的制度体现。

第二次《条例》修订是巩固管党治党规范的调整与补充。第二次《条例》的颁布摘掉了“试行”的帽子，在管党治党的制度建设取得初步成就的基础上，回答了如何继续巩固和扩大党的执政基础，如何使党成为“先进生产力”“先进文化”“最广大人民利益”的代表，以及发挥“先锋队”和各方利益“协调中心”作用的问题。它是以党的十六大提出的民主更加“完善”，法制更加“完备”的精神为引领，于2003年12月31日修订颁布的[3]。

2003年版《条例》作为规范党员行为的“完备”性在于，它以试行《条例》为基础，将党员违纪行为拓展为九大类，类别更加细化、语言更为规范。其特别关注了市场经济条件下党组织、党员，特别是党员领导干部中出现的“权力寻租”“贪污贿赂”等行为，新增了“违反廉洁自律规定”的处分规定。

第三次《条例》修订是对管党治党的制度体系进行的优化与重构。从21世纪开始，我国开启了从法制到法治建设的新历程。在21世纪的前十年，社会主义的各项法律建立起来，规范体系日趋完备。“有法可依”的问题已经基本解决。在党的十八届三中全会“国家治理体系和治理能力的现代化”的总原则下，依法治国建设需要进一步完成从数量到质量的转变。

党的十七大提出了“五位一体”的党建总体布局，即“思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设”。党的十八大提出的“五位一体”党建总体布局，虽然在内容上与党的十七大提出的“五位一体”党建总体布局[4]一致，但在表述次序上作了调整，其表述次序依次为：“思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设。”其将党的十七大中的“制度建设”从第四位调整至第五位，将“反腐倡廉建设”从第五位调整到第四位。这既表达了在新时期党中央推进“反腐倡廉建设”的决心，也表达了党对“制度建设”的思考更加理性，同时更加突出了制度建设的托底功能、治本功能。

根据新的“五位一体”党建总体布局，2015年10月重新修订的《条例》以“从严治党”为重点，首次将党员的纪律类型划分为“政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律”，规定了新时期规范党员行为的基本类别。新的《条例》无论在体系架构上，还是在内容上，都更为科学化、更具有可操作性，可以称之为“体系性重构”，具有里程碑意义。

第四次《条例》修订明确了全面从严治党的制度化、实践性、持续性的根本宗旨。第四次《条例》的修订是坚持“全面从严治党”治国理政的基本方略，引领全面从严治党向纵深发展。它突出了两个重大的理念。

一是，其突出了制度建设的重要地位。党的十九大报告提出了“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”的新表述，更加强调了党员自身在政治理念、纲领、路线、目标和行为的政治标准。

二是，其提出纪律建设是全面从严治党的治本之策。党的十九大报告提出的把党的纪律建设纳入到党的建设的总体布局中，把纪律挺在前面，凸显了“纪严于法”的理念。

2018年8月的《条例》是把新时代党的建设理论、实践和制度创新成果进行总结提炼，焦聚中国共产党作为新时代中国特色社会主义的执政党、作为“党政军民学”的“全面的”领导者的责任担当而再次修订的。《条例》坚持问题导向，针对新时代“新型的”“变异的”违纪行为进行规范。其中，对涉及“政治纪律”方面的修改達到12条，在六项纪律中居于首位。《条例》把执纪和执法贯通起来，提出“纪严于法、纪在法前”，并将“执纪必严、违纪必究”作为执纪常态，显示了全面从严治党的决心和态度。

理论是实践的先导，先进的理念需要在实践中推广才能发挥巨大的作用。《条例》作为全面从严治党思想的细化与具体化，是中国法治建设一路走来的记录者和见证者，《条例》四次修订历程与中国法治建设的道路一脉相承，展现了中国共产党坚持马克思主义的发展观，以不断发展的社会现实为依据，在全面从严治党道路上不断统一思想、统一认识的辉煌历程。

《中国共产党纪律处分条例》的时代意义

新版《条例》作为新时代依规治党的重要成果，对当前法治中国的建设具有重要意义。

《中国共产党纪律处分条例》是中国共产党立足现实、实现自我革命的体现。中国共产党是领导社会主义革命、建设和改革事业成功的关键。在党的领导下，中国特色社会主义事业取得了举世瞩目的成就，但也面临着严峻的挑战。

随着东欧剧变、苏联解体，国际共产主义运动陷入低潮，资本主义国家面对中国特色社会主义建设的“一枝独秀”，必然催之、毁之，从而使中国面临“修昔底德陷阱”。在国内，中国特色社会主义建设进入攻坚区和深水区，面临着不能顺利实现经济发展方式转型的“中等收入陷阱”，以及在复杂的市场经济条件下，政府失去话语权的“塔西佗陷阱”。在“三大陷阱”面前，迫切需要增强党的执政本领，而这一切必须以保持党自身的先进性和纯洁性为前提。

应当承认，随着全面从严治党历程的推进，党的建设取得了重大成就，但仍存在“精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败”四大危险，形式主义和官僚主义仍然以诸多“变异”的方式而继续存在。如在对待中央决议时表态多、落实差，在实际工作中慢作为、不作为，以及为人民服务过程中走过场、事难办等“潜规则”现象，腐蚀了党的先进性、纯洁性，弱化了党的执政能力。由此，时代呼唤着对党进行自我革命式的锻造，在不断变换的复杂环境中培养应对各种风险、处理各种复杂问题的能力。正如习近平总书记在党的十九大报告中强调：“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格。”[5]

國有国法，党有党规，国因法而治，党因规而强。对此，“要抓住建章立制，立‘明规矩’、破‘潜规则’”[6]。《条例》正是新时代中国共产党勇于自我革命的体现。

《中国共产党纪律处分条例》是新时代对党的建设深度反思的成果。应当承认，在中共党史上，中国共产党对自身组织及其党员的管理是卓有成效的。党的建设曾是中国共产党取得革命胜利的三大法宝，更是社会主义制度的本质特征。历史实践表明，什么时候党内风清气正、党员以身作则且密切联系群众，党的凝聚力和创造力就强，党的事业就蓬勃发展。

党的建设在新形势下面临新挑战，出现了许多新问题。面对不断增长的党员数量和不断扩大的基层党组织规模，如何进行管理，党中央曾采取过很多举措，但在管理效果上仍不尽如意。对此，习近平总书记进行反思后认为：“我看，一个重要原因是讲‘认真’不够。世界上怕就怕‘认真’二字，共产党就最讲‘认真’。要把‘认真’作为干部管理工作的一条重要原则，强化干部讲规矩意识。”[7]由此，“讲诚信、懂规矩、守纪律”就成为新时代对党员干部的首要原则[8]，即“不论什么事情，要按党的纪律和规矩办”[9]。要养成对“信仰”“组织”“法纪”“群众”“责任”的敬畏，手握“法律”“纪律”“制度”“规矩”“道德”的戒尺，“把握行为尺度”[10]。让制度“长牙”、让纪律“带电”，充分发挥纪律建设标本兼治的利器作用，使铁的政治纪律转化为党员管干部的日常习惯和自觉遵循。当然，这样做不是要束缚干部的手脚，而是要通过“规范干部言行”，使改革创新变得科学、广泛、有效。[11]为此，构建好全体党员守纪律、讲规矩的制度机制成为重中之重。

2013年，以《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》为开端，将改进党的高级干部的工作作风及密切联系群众的纪律规范写入了《条例》中，拉开了要求党员“遵规守纪”的序幕。随后，党中央又接连颁布了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》等，形成了较为系统的行为规范体系。

与宏大的法律法规建设相比，2015年和2018年党中央连续两次对《条例》的修订，正是从“纪律”这个相对不够“重量级”的行为规则入手、从管好党员的各项纪律做起，共同推进了依法治国的进程。

新版《条例》是以新时代加强党员纪律建设、“从严”管党治党为主要原则形成的制度机制，纪律规范更明确、更具操作性，从而有利于保持共产党人忠诚干净担当的政治本色，维护和巩固党中央权威，增强党的创造力、凝聚力、战斗力。

《中国共产党纪律处分条例》是依法治国理论创新不断成熟、纪法关系不断贯通的具体体现。改革开放40年是从严治党向纵深推进、理论构建不断成熟的40年。其中，党纪与国法作为国家治理体系的重要组成部分都发挥着重要的作用。但在长期的法治建设中，长期存在关于“党大还是法大”的认识不清，甚至含糊其辞、语焉不详的现象。对这一问题的看法涉及能否正确认识党的领导与依法治国、党的纪律与权力的关系等问题，对此加以区分非常重要。

2014年10月颁布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次提出了“纪法分开”命题，明确了“党的领导”是“法治”的前提，“党内法规”建设则是管党治党的重要依据[12]。党的十九大又进一步将纪律纳入党建内容，提出了“党纪严于国法”的原则。这是中国特色社会主义依法治国进程中理论创新的新阶段，是纪法关系不断贯通的标志。

为在实践中贯彻“纪法分开”理念，2015年的《条例》，首先明确了“党的纪律”是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，将《条例》的适用范围限定为“违犯党纪”的“党组织和党员”，在内容上优化了约70余条与刑法、治安管理处罚法等国家法律重复的内容，明晰了“法、纪”之间的模糊意识，提出了“党章是最根本的党内法规，是管党治党的总规矩”的理念，将全面依法治国进程向纵深推进。

为了体现“党纪严于国法”的思想，2018年的《条例》突出纪律建设在从严治党中的“治本”作用。其增设了“对违法犯罪党员的纪律处分”的章节，明确区分了党员“违法犯罪”行为和“违犯党纪”行为。

随着2018年3月《中华人民共和国国家监察法》的颁布和国家监察委的正式设立，新修订的《条例》中增设了纪、法衔接的章节，进一步辨析了违法与违纪的内涵、对违纪和违法处罚各环节构建了衔接机制。《条例》是依法治国理论创新不断成熟、纪法关系不断贯通的具体体现。

总之，全面依法治国是新时代中国特色社会主义的本质特征，而依规治党是我们全面依法治国的总抓手，为推进全面依法治国向纵深发展提供了助力。习近平总书记指出：“全面从严治党永远在路上。”相应地，制度建设也没有终极版，只有進行时。当前，新修订的《条例》作为全体党员守纪律、讲规矩的制度保障机制，不断警醒着广大党员遵守党纪，为新时代更好地坚持党的领导、完善党的领导、实现百年奋斗目标和中国梦提供不竭动力。

（本文系国家社科基金一般项目“新疆各民族交往交流的理论与实践研究”的阶段性成果，项目编号：18BMZ006;中国石油新疆油田分公司芦金宗对本文亦有贡献）

注释

[1]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第276页。

[2]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2011年，第9页。

[3]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《江泽民文选》第3卷，北京：人民出版社，2006年，第543、553～629页。

[4]党的十七大提出的党的建设的总体布局为：“思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设”，制度建设放在反腐倡廉建设的前面。

[5][6]习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，北京：人民出版社，2016年，第15页。

[7][8][9][10][11]《习近平总书记重要讲话文章选编》，北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2016年，第72、78、353、352、80页。

[12]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日，第1版。

责 编/周于琬

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