基于供给侧改革思维探析中国旅游乱象

摘要：供给侧结构性改革是当前我国经济发展的必然选择，也是旅游发展的主旋律。近年来中国旅游乱象频发，产生的原因很多，究其根本是旅游市场的有效供给遭遇了突出的问题，导游从业人员的生存困境、旅行社提供“不合理低价团”、政府对旅游产品出品监管缺位等供给方面的失衡。因此，基于供给侧改革思维探讨中国旅游乱象，是政府和市场自身培育旅游市场新主体、整合旅游生产要素供给、推进旅游业持续健康长效发展的突破口。

关键词：供给侧改革思维 中国旅游 旅游乱象

2018年1月，一段“九个月磨刀，三个月宰羊”为题的视频广为流传，把中国旅游乱象再次推向舆情关注焦点。自2013年《旅游法》出台以后，从国家旅游局到各地政府和旅游行政管理部门通过严厉的市场秩序整治、严管购物场所、严惩“黑导”，已经形成打击高压态势。然而旅游乱象事件缘何屡禁不止？这是值得我们深思的问题。

一、中国旅游乱象范畴的厘清与共性分析

（一）中国旅游乱象范畴的厘清

讨论旅游乱象问题，首先要厘清“旅游乱象”的范畴，以便正确引导人们分清事实、划分责任主体，政府和行政管理部门更有针对性地开展整治。根据对《旅游法》的理解，本文界定旅游乱象是指发生在旅游消费市场中归属于旅游行政管理部门管理范围内由旅行社、旅游从业人员（如导游）、星级饭店、定点购物场所等旅游市场主体所发生的侵害旅游者合法权益和扰乱旅游市场秩序的违法行为。如人们熟知的不合理低价团、欺客宰客、强制消费、擅自更改行程等。

（二）中国旅游乱象的共性分析

分析近年来发生在雪乡、丽江、北京、香格里拉等地出现的旅游乱象事件，可以归纳出此类旅游乱象事件有以下共同点：

（1）旅游乱象事件的主角是导游。各地发生的重大游客消费舆情事件都离不开一个重要的角色——导游。在广大消费者的眼里，这些事件都是由导游直接造成的，于是导游的负面形象在社会上越来越糟、口碑越来越差，导游这一职业也被推到了舆论的风口。

（2）旅游乱象事件的肇事者是旅行社。旅游市场产品同质化严重，品牌不突出，导致价格成为游客在选择旅行社报团时最重要的甚至唯一的衡量指标。不少旅行社不断降低组团价，以尽可能低的价格吸引更多的消费者报团，这本是无可厚非的经营行为，但一些旅行社却在报团行为中转嫁经营风险和责任，进一步解剖旅游乱象事件发现：发生这种恶性事件大多存在旅行社向导游“卖团”的行为，导游向旅行社的“买团”行为是导游向旅行社下的赌注，而真正的幕后推手是旅行社。

（3）被宰的大多是某些或某类游客。零负团费、不合理低价团为何存在，主要是游客贪图便宜的消费心理为其提供了孳生的土壤，游客想通过支付更少的价格获得更好的产品或服务，这种追求实惠的消费心理本身没有错，但一些游客为贪图便宜，甘愿选择显然的不合理的低价旅游团，明知行程中含有购物消费却因为贪图便宜，抱定“坚决不买”的侥幸心理，低估了风险因素。

（4）受诟病的是旅游目的地。各类旅游乱象事件大多数都发生在一些知名的旅游景区景点，每一个恶性事件都直接导致旅游目的地饱受诟病，旅游形象受损，降低了旅游目的地对游客的吸引力，甚至金字招牌被砸，旅游经济倒退。

二、基于供给侧改革思维探析旅游乱象产生的原因

从旅游市场供求关系来分析，游客是旅游市场的需求方，各地旅游产品是旅游市場的供给方，但旅游产品供给方的主体不只一个——景区、旅行社、饭店、导游、商家、地方政府以及当地民众等都是构成旅游产品供给方的主体。从旅游乱象的产生结果来看，每一次重大舆情的发生都是以牺牲需求方（游客）合法权益为代价，舆论谴责的矛头直接指向了导游，对于旅游供给侧的其他主体及问题的根源则少有追及。本文试从旅游供给侧的导游、旅行社及政府管理部门进行探析，力求找到问题产生的原因。

（一）对导游现状的管理缺位严重阻碍旅游供给产能优化

“江山美不美，全靠导游一张嘴”，这足以说明导游职业的重要性。

导游是名副其实的弱势群体，绝大多数导游没有固定工资、可带团的工作量无保障、工作难度很大。导游作为供给侧主体之一是旅游供给产能优化的重要保障。然而，为了生存，不少地方的导游群体中就出现了一种“赌团”行为，导游从旅行社手中按人头买团并从加点和购物等服务中赚取利润。一旦导游花钱从旅行社买了团，他们就走上了与游客是否购物的博弈之路。如果游客选择不购物，导游为避免承受经济损失，必须诱导或强迫游客购物，甚至辱客或殴打游客。

我国在法律法规上对导游的管理是比较健全、严格的，既有法律层面的《旅游法》和《导游人员管理条例》，也有部门规章层面的《导游管理办法》，这些法规对导游的执业要求都有明确的规定，但是在实际操作中，不少导游并没有严格遵守执业规定，多数旅行社也没有按照法律规定给导游提供应有的执业保障，几乎所有的旅游行政管理部门的机构设置中也没有导游管理的相关岗位和职能。导游人员宽松自由的执业环境，虽有法律严格规定，但只要不制造恶性事件，基本无人管理的状态助长了恶性竞争及行业内恶性事件的滋生，这种状态完全不能适应市场供求发展变化新趋势，也严重阻碍了旅游供给产能的优化。

（二）旅行社“不合理低价团”严重扰乱旅游市场秩序

《旅游法》第三十五条明确规定“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”，说明了“不合理低价”危害之大、对旅游市场秩序的影响之深。但现实状况是，依然有不少旅行社在销售“不合理低价团”进行揽客，然后通过“卖团”赚取利润而维持生存。近年来我国旅游业一直处于高速发展时期，旅游供给已经难以满足市场需要，加之不少地方旅游模式简单粗放、旅游从业者提供的产品及服务参差不齐、运营理念落后、政府管理滞后等因素，给“不合理低价团”提供了生存空间，直接导致“不合理低价团”屡禁不止，严重扰乱了旅游行业的秩序，也给旅游业产生了极大的负面影响。

（三）旅游产品生产监管缺位导致旅游供给侧生产力低下

经上文分析，我们会认为众多的旅游乱象事件发生之“根”应该是在旅行社，是因为旅行社销售的“不合理低价团”而诱发导游强迫游客购物，导致恶性事件发生。其实，追根溯源后我们会发现旅游乱象的根源应该是由于旅游行政管理部门对“不合理低价团”的管理监督缺位造成的。“不合理低价团”属于旅游产品，《旅游法》已明令禁止，但目前旅游行政管理部门对“旅游产品”没有实施监督管理，处于缺位状态，同样作为供给侧的其他产品如食品、药品、电子产品、图书等生产是要有生产许可或备案登记的。目前所有旅行社所销售的旅游产品都不需要旅游行政管理部门的“事前”审批或许可，这就给旅行社自由生产旅游产品提供了很大的空间。在旅游市场上就不可避免地出现了劣质旅游产品和同质化竞争，最终导致旅游市场产品生产力低下。

三、整治旅游乱象的对策分析

（一）加强导游队伍建设

目前，只有对我国导游队伍建立健全严密的监督管理制度才能保障导游优良的职业道德和服务质量，适应市场供求发展变化新趋势，促进旅游供给产能的优化。第一，各级旅游管理部门加强对旅行社落实《旅游法》《劳动合同法》等相关法律法规对导游基本工资及待遇保障的监管；旅行社聘用导游，应按照《旅游法》《劳动合同法》《劳务协议》等相关法律法规规定，按月足额向导游支付劳动报酬，给导游提供基本的待遇保障，旅行社应依法办理各项社会保险，按规定为与其签订劳动合同的导游办理相关社会保险手续。第二，在旅游行政管理机构设置中增加“导游管理”的部门设置（导游管理处或科等）、补充人员编制；对导游的合法利益保障、导游的违法违规行为给予监督，制定导游职业道德规范，加强对导游的职业教育培训。第三，对于不遵守职业道德和违反执业纪律的导游进行教育，情节严重者，根据制度规定给予惩戒。通过加强对导游队伍的建设，严格要求导游遵守职业道德和执业纪律，维护游客的合法权益，不断提高导游的职业素质和执业水平，促进旅游事业的健康发展。

（二）加大对旅行社“不合理低价”旅游产品的打击力度

旅行社的“不合理低价”旅游产品是所有旅游乱象产生的直接原因。2017年国家旅游局高度重视整治“不合理低价”旅游产品，并开展了“春季行动”“暑期整顿”“秋冬会战”三次全国性行动的专项治理，在旅游行业内产生了较大影响，但供给侧的治理信息未能及时、有效地传达到需求侧，广大消费者仍然没有深刻了解“不合理低价团”的危害。因此，我们要通过实施旅游产品“三步走”方针，第一步，赋予旅游管理部门对旅游产品监管的行政职能（建立旅游产品监管的部门）；第二步，实施对旅行社旅游产品生产的严格监管；第三步，加大对消费者宣传“不合理低价”旅游产品的危害，使乱象治理產生明显效果，让更多的消费者理性选择旅游产品，避免落入“不合理低价”旅游产品的消费陷阱。

（三）严格实施对旅游产品的生产监管

为了从根本上治理旅游乱象，则必须从乱象产生的源头发力，这个源头就是旅游产品的生产监管。我国旅游行政管理部门应该从过去对旅游产品的监管“缺位”进行及时的“补位”，将旅游产品的生产纳入行政监管的范畴。首先，要从机构设置和队伍建设上给予保障，建议各级旅游管理部门增设旅游产品监管的职能，对旅游产品的出品实施监督管理。其次，旅游产品监管部门对国内旅行社产品定价设定标准，应经过调查统计，设定各旅游产品的最低收费标准，旅行社再根据各既定的旅游产品最低标准的基础上，考虑旅行社产品成本构成、产品特色、市场需求状况和竞争对手类似产品价格、是否符合消费者心理等因素，制定更具吸引力的“明码实价”，所有的旅行社的线路最低收费不能低于标准。最后，建立“全国旅游产品数据库”，利用大数据对旅行社的所有产品进行审核，对旅游产品的出品实施审核与监管。旅行社定价后将合格的旅游产品建档入库，最终由负责旅游产品的行政管理部门对辖区内旅游企业出品的旅游产品进行随机抽查，通过线上系统监察、群众反馈及线下督查，对于没有建档入库又在市场上销售的旅游产品要进行严肃处理，从而让旅游企业慎重生产旅游产品，不敢也不能生产“不合理低价”旅游产品，由此对旅游乱象甚至全国旅游产品的规范进行严肃整治，这也是解决旅游乱象的根本对策。

四、结论

近年来，从国家旅游局到地方各级旅游行政管理部门对旅游乱象的处治手段，其思维模式基本上属于“治已乱”思维，无法达到治本的效果，所以才会有在全国范围的旅游乱象频发、各种旅游舆情事件接踵而至。本文基于供给侧改革思维从旅游供给侧最为核心的三个主体——导游、旅行社、旅游管理部门出发，探讨中国旅游乱象发生的原因，并从旅游产业长远、有序发展的角度出发，通过对我国导游队伍建设、加大对旅行社“不合理低价”旅游产品的打击力度、严格实施对旅游产品的生产监管的三方面提出治理对策，希望对中国旅游乱象的治理提供参考。

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