2023年度农村土地流转问题及其思路与对策(9月27日夏建芳)

农村土地流转问题及其思路与对策(9月27日夏建芳) 农村土地流转问题及其思路与对策作者：夏建芳[摘要]依照统筹城乡发展和解决“三农”问题所要求，如何改变当前农村生产力要素配置落后的现状，以及如何使农村综合生产力明下面是小编为大家整理的农村土地流转问题及其思路与对策(9月27日夏建芳) ,供大家参考。

　　农村土地流转问题及其思路与对策

　　作者：夏建芳

　　[摘要]依照统筹城乡发展和解决“三农”问题所要求，如何改变当前农村生产力要素配置落后的现状，以及如何使农村综合生产力明显提高为标准，认为当前农村土地流转中存在的主要问题是：农民土地权益难以得到应有的维护，农用地严格保护措施难以得到有效落实，农村社会经济可持续发展受到影响。其原因主要是利益集团博弈农村土地，村干部掌权和农民弱势，以及一些基层管理监督不尽如人意。解决的思路与对策是：以征代流，实行农用地国有化有偿使用方式；以地养老，兜底解决农民的养老统筹保障；保护农用地，开发未利用地，严格建设用地；放开农村农用地市场，鼓励城市生产要素流向农村；规范管理，支持农村农用地流活流畅。

　　[关键词]农村土地流转

　　农用地国有化

　　农民权益保障

　　农村土地市场

　　在年初召开的全国“两会”上，有关如何推进农村用地制度改革和完善农村土地流转机制的呼声再起，而且代表们所反映农村土地议题大多涉及农村土地的流转问题。因此，笔者结合如何推进农村用地制度改革和如何改变我国农村生产力要素配置落后的现状，以及如何既要保护好农村土地资源又要使农村土地资源在今后整个国民经济发展中发挥其积极作用的目的，就当前全国各地开展和推进的农村土地流转活动梳理了一些问题，分析其原因，提出其破解的思路与对策。

　　一、农村土地流转中的问题

　　（一）农民土地权益问题

　　“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的焦点是农民土地权益保障问题。有专家说，解决“三农”问题的第一位是要解决农民问题，只有把农民问题解决好，农业和农村问题才能顺利解决。但是在全国各地开展和推进的农村土地流转中，大家不难发现有许多农民的土地权益却难以得到真正的落实和维护。

　　1、农民的土地权利未能实现。在农村土地流转活动中，农民除了一些短期的出租、借用、委托、代耕、寄种等土地流转活动可由自已行使外，其它重要的土地处分权基本是无权可使。第一，农民自己的宅基地（房屋）、自留地（山）、承包田（地）难以自由流转（转让），也难以设定抵押，农民对于现在的土地权利只是有名无实。第二，在统一招商引资的农村土地流转活动中，农民只能听从村（组）干部们的意图和决定，尽管行使了村民代表会议表决也只是形式而已，因为表决权基本都被村干部所操控，村民的真实意愿（土地权利）多数是难以得到真正体现。第三，属于村集体共有的农村土地流转，广大农民更加没有参与和决定的权利，基本上是村干部们说了算。

　　2、农民的土地流转收益被占有。村干部（村委会）为招商引资，将农民的承包田（地）收回（反租），再将反租承包地统一进入招商引资项目进行流转（倒包）。一是其流转费（倒包收益）会因招商引资等原因被有意或无意压得过低，农民的土地收益直接受到影响。二是每年的土地流转收益也往往面临通货膨胀影响而遭到不同程度的贬值，农民的土地收益又会间接受到影响。三是流转土地的逐年增值收益基本与农民无缘，都被投资方获取。

　　3、农民的社会保障得不到有效落实。农村土地被长期（二十年、三十年、四十年都有）流转而失去土地的农民，其流地收益远低于国家征地的补偿安置水平，一方面不够解决农民的社会统筹养老保险；另一方面，也未能解决失地农民的再就业。因此，一些地方的流地农民直接面临失地又失业，养老又无保障的困窘。

　　（二）农用地保护问题

　　当前国家实施一系列严格的耕地保护、农用地管理制度，就是要保护好农村土地资源，要求科学、合理、有效地利用好土地，实现土地资源的可持续发展。但是，在各地推进的农村土地流转中，耕地和其它农用地保护问题较突出，形势严峻。

　　1、耕种面积随着流转土地而减少。耕地流转后，一些受让者将耕地改种花木树苗或者种植旱生、半旱生的经济作物，甚至有些耕地被硬化为养殖场改作其它用途，“非粮化”现象较普遍，随处可见。耕地数量随着农用地流转而逐渐减少，已影响我国粮食生产稳定发展的治国安邦大事。

　　2、农用地被改变用途和撂荒。农用地被长期流转后，受让人（长期承包人）在流转后的农用地上建农家乐、生态园、游乐景点会所，甚至建宾馆、别墅、厂房等各色非农建筑物用于非农用途（经营），同时对于其它没有利用起来的农用地则完全闲置和撂荒，甚至将原有的农业基础设施也废弃，将原有的多年生长农作物（农、林、果）也完全荒芜。

　　3、农用地违法出让、转让、出租用于非农业建设。一是乡（镇）、村（组）企业及一些地方政府占用农用地建造新的综合办公楼，将原办公场所或新建大楼长期出租（变相转卖）；二是一些乡、镇、村基层以新农村（公益事业或基础性）建设名义单独或者是联建形式在农用地上建厂房、建小产权房、建墓地等各式建筑物用于出租或转卖。

　　（三）农村社会经济可持续发展问题

　　协调城乡统筹就是要改变农村生产力要素配置落后的状态，提高农村综合生产力提高，同时要把挖掘农村农业自身潜力与城市工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序转移结合起来。但是，在当前一些农村土地流转中，有一些问题尚未被一些地方政府重视。

　　1、城市支持农村、工业反哺农业的联动机制单调。一是利用国家财政、税收、金融等方面单方扶持“三农”的政策措施多，而利用经济和市场促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置的经济体制和工作机制少；二是追逐利益化的大企业、大资金流入农村的多，而真正能全面带动和改变“三农”问题的广大城市富余人员、社会闲散资金、科技人员、大中专文化的知识青年流入农村的少。还有，缺乏农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的生产要素、文化思想、科技教育、民主法制等方面的信息交流与有序转换，缺乏城乡良性互动的可持续发展。

　　2、农村生产要素负效率问题。在目前的农村土地流转活动中，一方面农户放弃农业离开农村，带着部分流地收入进入城市务工或投资创业购房，造成大量农村劳动力、资金、技术、人才倒流城市。另一方面流地后的部分农村劳动力，因缺乏从事农业或第二、三产业的生产技能、就业环境和务工积极性，依赖流地收入和国家补贴闲居农村，产生大量农村社会问题。

　　3、农业经营企业化的长效机制薄弱。一是投资农业的企业和个人的合法权益尚未得到真正的重视和法律上的根本保护，主要是农村土地的集体所有制性质直接制约和影响投资者长期、稳定投资农业的积极性。二是农业龙头企业对于发挥市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户的龙头作用不明显，未能带动农户、与农民建立起合理的利益联结机制，未能给农村农民带来长期实惠，不利于现代农业的可持续发展。

　　二、主要原因

　　出现农村土地流转问题的原因有多方面，既有农村集体土地所有权制度本身存在的缺陷原因，又有国家对于农村土地与农村产业实行多部门、多行业管理的原因，还有多年来实行的城乡“二元”体制、政策所积聚形成的农村社会、经济、文化、科教、法制等环境与城市差距较大的原因。但是笔者认为主要还是以下三个方面的人为因素所致。

　　1、利益集团博弈农村土地利益。由于城市土地价格的高昂和城市建设用地供给的严格控制，一些利益集团，包括一些地方政府和乡镇村干部，他们在利益的驱使下，借解决“三农”问题、建设新农村以及投资农业之名义，大规模、积极地流转农村土地，廉价取地，便捷取地，以地谋财，长期或短期地博取农村土地利益。

　　2、村干部掌权和农民弱势。在农村长期以来形成的恃强凌弱的族性、宗派势力和村干部土地所有者代表机制下，村干部代表村级集体经济组织行使农村土地所有者的权力。他们大包大揽农村土地的流转活动，农民基本处于弱势之态。对于土地流转中出现的不公正、不公平、不公开的违法、违规现象，一些村干部有恃无恐，而农民却无能为力只能听凭村干部掌控和处置。

　　3、基层管理监督不尽如人意。近几年来，从中央到地方政府非常重视土地的严格管理，并实施“党委领导、政府负责、部门协作、上下联动、公众参与”的空前绝后的国土资源管理新机制，但是在一起地方的农村土地流转活动中的不尽如人意现象还是存在。一是在一些农村土地流转中还处于无政府状态，就是缺乏对于农村土地流转前的审查、监督和管理，在整个农村土地招商引资活动中，既没有统一的上级部门的严格审查把关，又没有作为土地所有者代表的程序性监督。二是对于流转后的农村土地利用情况也缺乏一个有效的终端监督的管理机制，使得擅自改变土地用途的违法现象未能得到及时有效的制止和查处，以至土地违法之风滋生漫延。三是一些乡、镇、村级基层管理重形式轻实效，重利益轻责任，在整个土地流转活动中，既缺乏公开、公平、公正的阳光监督制度，又缺乏一个行之有效的自我约束机制，再是加上一些基层的贪腐问题也夹杂其中。

　　三、思路与对策

　　在首先遵循我国现行土地法律制度的大政方针框架之内，既考虑统筹城乡发展需要，又要解决“三农”难题，并避免在推进和加速农村土地流转活动中可能给“三农”造成新的、难以挽回的损失，笔者特提出以下一些思路与对策以供参考。

　　（一）以征代流，实行农村土地国有化有偿使用方式

　　1、需要长期流转农村土地的，应转变土地性质为国有。农民或者村委会要求将农村土地长期流转的，或者地方政府认为应当通过集约利用、长期流转才能

　　有效开发利用和提高农业经济效益的农用地、建设用地（包括宅基地）和未利用地（以下统称农村土地），应依照国家征收制度转变土地性质，先将农村集体土地征收为国有后再进行流转。通过这种形式，旨在遵循国家土地法律制度下逐步地实现农村土地国有化管理。

　　2、推行农村土地有偿使用制度，鼓励社会投资农业农村。凡是需要长期取得农村土地的工商企业、农村集体经济组织、城镇居民或是农村居民等（以下统称农业投资者），通过有偿使用方式，一次性交付土地征收费（使用金），取得较长（可以永久）年限的农村土地的国有土地使用权，依照合同（契约）约定开发利用农村土地。主要是解决农业投资者长期投资农业的法律保障及后顾之忧，鼓励农业投资者长期投资农业的积极性。

　　3、统一农村土地的有偿使用费标准。第一，农村土地征地费可以参照各省、市最近确定的各类土地征地（征收）补偿、安置费标准。第二，对于农用地、未利用地的有偿使用费可以实施国家一次性补贴或逐年补贴方式。第三，对于种植粮食等国家每年确定需要扶持和补贴的农作物土地，在有偿使用的招投标合同中明确补贴数额、补贴方式以及有偿使用费标准。主要目的是要针对不同的农村土地用途执行不同的有偿使用标准，为真正长期投资农业者设定公平、公正的门槛。

　　（二）以地养老，兜底解决农民的养老统筹保障

　　1、以土地收益换取养老统筹保障，解决流（失）地农民的养老统筹保障。第一，对于农民个人的承包田（地）、自留地（山）、宅基地（房屋）的流转（征收补偿费）收益，应一次性先缴纳个人的社会统筹养老费或者缴存个人养老保险专用账户。第二，属于村或组农民集体共有土地的流转收益，也应将补偿到每个农户份上的收益缴存个人养老保险的专用账户。第三，对于已经流转且流转年限较长的流地农民，也应积极要求农户将流转收益缴存个人就业、养老保险的专用账户，将以前的流转收益与今后可能发生的流转收益或者是国家今后可能推行的全民（城市农村）待遇合并专用。主要为了能兜底（彻底）解决农民的社会统筹养老保障问题，实现城乡居民一致的统筹养老保障制度。

　　2、实行政府补贴制度。对于完全失地（流地）的农民，其流转土地的有偿使用费不足缴纳其社会统筹养老保障保险费时，由地方政府统一调剂和补贴。

　　3、实行流转费统一标准制度。对于所有农村土地的流转费，包括不改变土地性质的农村土地流转，其流转费都应依照各省、市最新确定的各类土地的征地（收）补偿、安置费标准计算，并应考虑物价通胀和土地增值因素，其土地收益应先缴纳个人的社会养老保险费，要确保农民的社会养老统筹保障。

　　（三）保护农用地，开发未利用地，严格建设用地

　　1、保护农用地。第一，依照土地法确定的农用地在大面积流转时，必须通过合同约定严格按照土地利用总体规划确定的用途使用，杜绝农用地的“非粮化、非农化”现象。第二，由政府或者企业出资进行土地整理或复垦的农用地（地块不分大小），应先转变土地性质为国有后，再向有管理能力、有农业经验、有经济实力的农业投资者流转。第三，对于已经流转并改变用途或撂荒的农用地，必须依照土地法明确规定的耕地保护制度采取行之有效的措施予以保护。

　　2、开发未利用土地。对于农户或村集体经济组织无力开发的荒山、荒地、荒丘、荒滩等未利用土地，由国家征收为国有后，向愿意开发并有经济实力的农业投资者推出。未利用地开发应着重以农、林、草开发为主要对象，以保护和改

　　善农村生态环境和水资源供给平衡为主要目标。

　　3、严格控制农村建设用地流转。第一，应当将要流转的农村建设用地统一纳入到城镇国有土地有偿使用范畴。经过国家统一征收、统一规划、统一整治后推出流转。第二，要控制农村建设用地向高耗能、高污染的工商企业流转，避免农村环境和农村土地被污染和破坏。鼓励农村建设用地向涉及农业服务业的二、三产业的企业流转。

　　4、农民宅基地流转。第一，允许对于永远放弃务农和集体经济组织成员资格的农民宅基地（房屋）向他人（包括城市居民）流转，但应将其宅基地的土地先征收为国有性质，地上物等价格由双方约定。第二，对于农户不愿放弃集体经济组织成员资格的，则宅基地仍保持集体土地性质不变，有关流转的权利义务由农户与承租户协商一致后流转。

　　（四）放开农村土地市场，鼓励城市生产要素流向农村

　　1、放开农村土地市场。吸引和鼓励城（市）镇富余人员和社会闲散、沉积资本到农村购买农村土地(国有)从事农业开发、农业生产经营和在农村长期定居生活。

　　2、农村土地可以流通。通过有偿使用方式取得的农村土地，尤其是农用地，只要严格依照合同约定使用，不改变用途，经过一定（短期）年限开发利用后可以转让、出租和抵押，实现城乡国有土地一体化管理。

　　3、建立城乡土地整理储备机制。将城市土地收购整理储备机制引向农村，与农村土地的收购、整理、储备合二为一。建立相互补充、相互依赖、相互促进的、统一的城乡各类土地的供地用地机制。

　　4、扩大农村流转土地类型和范围。将上述农村土地以外其它的废弃矿山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有关企业复垦整治后的农村土地逐步征收为国有，并进行统一规划和整治后进入土地一级市场流转。

　　5、发展农村第二、三产业。通过农村土地征收后的国有化方式吸引城市工商者到农村购买农村土地，建立农业生产、农产品初加工、农产品流通、农村社区服务和农村金融等农村社会化的服务型企业。

　　6、网上公布流转农村土地信息。通过统一的省、市、县级农网或公共交易网详细公布拟流转土地的所有信息，一是让投资者根据需要选择投资的农村土地；二是政府可以择优选资招商，确定合适的农村建设者和农业投资者。

　　（五）规范管理，支持农村土地流活流畅

　　1、征求农民意见，完备法律程序。对于征收或流转农村土地的，必须履行公告征询程序，征求流地农民意见，并按法定程序通过村民代表大会全体表决同意。

　　2、规范合同内容，明确权利义务。除了临时出租、借用、委托、代耕、寄种等一些短期的流转外，其它的农村土地流转必须采用统一格式合同文本，签订书面合同，明确双方当事人有关流地和用地的权利和义务。

　　3、明晰土地权属，消除流转矛盾。对于各类农村土地的所有权和使用权性质，以及土地的界址、范围和使用情况必须明晰。应通过流转前的申报、登记、调查、登记等相关工作，避免流转过程及流转后产生不必要的矛盾和留下后遗症。

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