金融危机下的英国教育财政拨款变革分析

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[摘要]2008年金融危机对英国的高等教育拨款产生了重要影响，政府一方面通过变革应对形势变化，通过缩减拨款数额来分担教育成本，通过调整科研和教学经费拨款，以及不断提高RAE在拨款机制中的重要性来来刺激高校提升教育质量；另一方面又继续坚持自己原有特色，坚持以高校基金委员会为代表的缓冲组织存在，坚持直接拨款与间接拨款并存，坚持透明而重视沟通的拨款程序。这些可以为我国的高教投资体制改革提供借鉴。

[关键词]英国 金融危机 成本分担 RAE 高校基金委员会

[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1005—5843（2012）05—0089—04

对于大多数国家来说，政府都是高等教育财政的主要来源，而且随着社会对高等教育需求的增大，高等教育的经费来源问题也会愈加突出，高等教育投资体制改革的重要性也越发凸显出来。高等教育经费不足是各国普遍面临的一个难题。

英国政府曾经近乎全额承担高等教育经费，其高等教育财政状况令人艳羡。直到1998年，英国才开始实施高等教育成本分担政策。2008年以来欧洲经济前景的持续不容乐观，英国政府加大了成本分担格局的调整力度。英国政府的改革措施以及英国高等教育采取的应对之道，对于我国的高等教育经费拨款机制的研究将具有重要的借鉴和反思意义。

一、变革：以经费变化来调控高校发展方向

（一）改革教育福利，学费收入取代经常性财政拨款成为最主要经费来源

虽然政府的拨款是大学经费来源的主渠道，但是政府的财政能力难以满足高等教育的迅速发展，因此多方筹集教育资金成为大势所趋。

1998年英国实行成本分担之后，学费收入占整个高等教育经费的比重虽然开始上升，但是2004至2006年，高等教育来自国家财政支持的各种经费大致可以占到所有大学年度总收入的40%以上，绝对数量每年都有不同程度的增长。虽然2007学年经常性财政拨款所占比重有所下降，为36%，但是2008年之前，英国政府的财政支持始终是大学经费的重要来源。比如英国公立大学，其经费来源从1945年以来，政府拨款在大学总费用中所占的份额一直呈上升趋势，并且政府原计划到2008年大学经费总数增加到95亿英镑。但是，由于金融形势的不容乐观，财政赤字不断加大，2011年3月18日，HEFCE（英格兰高等教育基金委员会）宣布该地区所属130所高校的拨款总额为73.56亿英镑，与上一学年相比减少了5.73亿英镑，是自1997年以来英国高等教育拨款出现的最大降幅，包括牛津、剑桥在内的约百所大学受到削减拨款的影响。并且英国政府在后来四年继续减少约40%的财政拨款。英国财政研究所分析认为，这意味着英国政府将大量撤出高等教育投资，同时也意味着英国大学学费必然出现大幅上涨现象。以剑桥大学为例，每个学位成本是1.8万英镑，一旦政府补助减少后，每年学费将涨到6000英镑到1.2万英镑之间，给英国家庭和学生造成了前所未有的经济压力。

虽然近10年来英国对高等教育的拨款一直减少趋势，但这一次引起的震动无疑是空前的，新的拨款方案令22万年轻人失去接受高等教育的机会，引起学生和教师的强烈不满。在英国政府正式采纳布朗报告上涨学费之后，全英学联（NUS）和英国大学与学院工会（UCU）发动了大学生和大学讲师的游行示威，抗议学费上涨到6000至9000英镑的成本分担措施。但是英国政府加大私人经济在高等教育中作用的决心依然坚决。

（二）强化科研和教学经费的拔款比例，倡导高质量的高等教育

英国政府对高等教育下拨的经费主要分为四类：教学经费、科研经费、专项经费以及其他经费。科研和教学经费是英国高等教育拨款的主要内容。

从上表可以看出，2010—2011学年，在拨款总额被迫削减的情况下，为了实现政府大力加强高校科研的承诺，英格兰高等教育基金委员会力保科研经费。科研经费的划拨是根据科研质量、签约合同和发展科研能力的需要等因素进行拨款。这样的科研经费分配格局充分体现了英国政府对高校科研的期望和要求，其目的在于促进大学不断提高科研水平，从而提高英国的科研创新能力。

划拨教学经费的具体方法是：按学科领域来划分课程，分为11个学科门类，学生分为两个层次（本科生/研究生），按照培养方式分为两种模式（全日制/三明治制，半日制），并把非全日制的学生折合成全时学生再加上全时学生数，形成44个用于不同资助目的的委员会基金分配平均单位，用以分配教学经费。2011年英国政府在财政预算减少的情况下，重点突出了以医学为代表的重点学科，包括医药、牙科、临床科学和兽医科学，其教育经费分配权重为4，远高于其他三组（权重在1—1.7之间）。

（三）科研评估（RAE）的导向作用日益显著

从总体上说，高等教育基金委员会拨款的依据主要是政府制定的办学方向、拨款原则和对各高校实际情况的评估结果。政府制定宏观的办学方向和拨款原则，通过控制拨款的标准和强度来实施间接调控，并鼓励大学自主分配自己的经费。高等教育基金会每3—4年进行一次科研和教学水平的评估，其评估结果将直接影响高校所获得资金的多少。为了兼顾平衡，在基金委员会的基金中，通常都设有专项基金，用以某些特殊的专业、课程的资助。

RAE的评估结果直接关系到学校的声誉问题，影响该校相关学科在社会上甚至国际上的地位，影响各种渠道的科研以及教育经费的投入和支持。2007学年，牛津大学获得研究经费近1亿英镑，是英格兰所有高校平均所得的8倍，因此备受各高校的重视。

高等教育基金委员会为了合理分配政府下拨的基础性研究经费，从1986年开始推行科研评估制度，名为“The Research Assessment Exercise”，简称RAE。RAE的实施周期为5年，目前已经进行了五轮。RAE2008的评估指标包括三项，评估结果划分为五个等级，最后将三项指标的等级加权计算总等级。三项指标分别是指学科研究成果（权重不得低于50%）、学科研究环境（权重不得低于5%）、学科名誉（权重不得低于5%）。其中“科研成果”指“创造性”、“重要性”和“精确性”三方面的水平等级；“研究环境质量”指有足够的研究成绩表明其研究环境的质量水平，“学术声誉”指在同行中的影响力和认可度。不同学科做适当调整。

具体如下：

星级不同，权重也不同，由此决定下拨经费也各不相同，这其中的差距是相当大的。由上表可以看出，2009—2010学年时，4星级权重为7，但是到了2010—2011学年，这一星级权重上升到了9，进一步拉大了不同科研水平等级之间的经费差距，高水平研究型大学获得了更多的科研经费。在RAE2008年科研评估中排名前8位的高校，其科研拨款较上年都有不同幅度的增长，如牛津大学和剑桥大学各增长了5.53%和3.32%；相反，而科研水平较差的大学该项拨款被削减，如利物浦霍普大学减少了9.03%，该校在RAE2008排名后10位。一般水平的学科不再能够获得科研拨款的资助，拨款进一步向顶尖学科倾斜。目前英国所花费的研究经费约占世界的5%，但发表的研究论文的比重却占将近10%。

科研拨款向科研水平高的学科和大学倾斜，有利于提高拨款的使用效益。并且，RAE评估结果决定了参加评估学科中每位成员的年度经费拨款数，而且此拨款数与个人相关联，人员流动，拨款也跟着流动。因此人才的竞争越发激烈。

二、坚持：固守原有特色以保证高等教育质量

（一）高等教育拨款机制继续强化“政事分开”

英国以基金制为财政拨款的主要运作方式，而且也是世界上最早实行高校拨款基金制的国家。其负责拨款的机构几经变革，历史上一直由大学拨款委员会负责此事，1982年政府成立公立高等教育的全国性资助机构，即全国顾问委员会，类似于大学拨款委员会。英国教育部基本不参与高等教育经费划拨活动，而由财政部直接拨付给的大学委员会，多学科技术学院则由地方教育局拨款。现在，英国的高等教育拨款机构主要包括英格兰高等教育基金委员会、苏格兰高等教育基金委员会、威尔士高等教育基金委员会等三大基金委员会。从1993年4月起，它们分别担负着对各自的高等学校进行基金资助的责任。由于这三个行政区域的教育体制不尽相同，各基金委员会具体运作方式有所差异，以英格兰高等教育拨款委员会（HEFCE）的经费分配方式最为完备。

高等教育基金委员是独立于行政部门的，享有法定的独立地位，不属于教育和技能部。但是由于其在工作中受到教育国务大臣制定的政策的限制，它在职能上又属于半个政府机构。自此以后，英国高等教育实现了层次上的统一和地域上的分权。

（二）拨款方式继续兼顾直接拨款和间接拨款

英国高等教育主要有大学和公立院校组成。大学，即传统意义上的University，它的经费来源一直享受政府的特殊待遇，而公立院校由地方学院、科技学院和高等教育学院，以及受传统大学和科技学院资助的开放大学组成。在世纪70年代主要受地方当局和建立师资培训机构的宗教团体资助。从理论上来讲，如果社会认为对高等教育的资助水平是合理的，那么政府就将经费下拨到学校。英国政府对高等教育的拨款基于两个原则：一是设置合理的拨款机制以维持高等教育的正常运转，二是政府提高资源的配置效率。政府下拨经费的体制极大影响着资源的运用方式和利用效率。英国政府下拨经费主要有两种途径：直接将经费拨给高校，或者通过学生拨付有关款项，也就是直接拨款和间接拨款之分。同时，采取多种形式进行直接拨款：协商拨款、投入拨款和产出拨款。协商拨款即政府并不使用与学校业绩有关的标准划拨资金，拨款水平与学校完成的工作也没有什么联系。它更多地取决于有关活动人员之间的政治或私人关系。投入和产出拨款更多的使用成本原则确定年度预算。

间接拨款是指学生购买高等教育服务，即把经费支付给高等学校，其主要形式是学生贷款或者学生奖学金。在此机制下，主动权握在学生手里，各高校为了争取足额经费和优质生源必然展开激烈竞争，并重视学生个人的多样化需求，通过提高办学效率而增强高校的竞争实力和在社会上的知名度。

在实践中，这几种方式并没有截然分开，英国政府关心的主要是资源配置在政治上的可接受程度和各个高等学校之间、地区之间以及人口之间的表面公平。

（三）拨款程序凸显学校发言权，继续加强双向交流

在英国的高等教育体制中，教育部主要负责制定高校的办学方向和拨款的原则，而具体的拨款则由高等教育基金委员会负责，注重听取各个学校的财政预算计划，以此作为向教育部提出的依据，加强大学和委员会之间的双向的交流。

英国的学年是从8月1日到来年的7月31日，其拨款程序可以分为三个阶段。第一阶段：征询政府主管部门和各高校意见，上报预算计划。每年4月到11月的时候，委员会要和教育部讨论下个学年的高等教育所需经费的变化。各高校提出本校年度资金需求预算计划表，报基金委员会。第二阶段：征询高校意见，确定本学年度拨款主体方案。11月的时候，教育部就建议数同财政部商谈，达成协议后，将资金拨付给基金委员会。教育部公布高等教育经费。12月，高教基金委员会与各校有关部门商谈，确定各校预算计划。高等教育组织和继续高等教育组织提供当年的学生数以及在学科上的分布情况，这是确定拨款具体数额的重要依据，同时还要提供大学本年度的科研活动情况，以确定科研经费拨款数额。

第三阶段：确定并宣布经费划拨具体方案。1月，高校基金会决定教学经费、科研经费和其他经费的分配。2月，高校基金会决定不同学校之间的经费分配情况。3月，高校基金会公布经费分配，并将资金拨付给各高校。

三、对我国的借鉴与反思

高涨的“入学压力”和严峻的“财政挑战”是全世界高等教育面临的共同问题。目前，我国政府正逐年加大对高等教育投资的力度，努力形成“以国家财政拨款为主，学费、社会捐赠、税收等为辅的多渠道筹措办学经费的格局”。通过提供奖学金、助学金、无息贷款、困难补贴、学费减免、提供勤工俭学岗位等措施，逐步完善学生资助体系。扩大高校招生规模，提高大众化水平也是我国高等教育改革的重点。英国的拨款体制改革对我国国有如下借鉴意义。

（一）以科研评估带动高等教育发展与提升

首先，根据RAE的评估结果来分配科研经费，在一定程度上保障了高校的学术自由，给予高校自主发展的空间。其次，RAE评估组成员以国际知名院校教授为主，评估的是英国高校科研质量在世界上的地位，充分体现了政府对发展世界一流高等教育的决心，同时兼顾社会人士的参与，提高高校科研评估的社会关注度，有利于多渠道筹措教育资金。第三，RAE评估以质取胜，要求每个研究人员提供最多四项研究成果，有效地克服了评估中的粗制滥造，敦促高校重视科研质量的提升。RAE的评估方式反映了英国政府在国家层面上大力支持高校科研赶超国际先进水平的思想，符合高水平大学发展规律，这些做法对于我国一级学科整体水平评估，即CDR（China Discipline Ranking）具有很好的借鉴意义。

（二）缓冲组织的设立兼顾宏观调控与学术自由

高等教育基金委员会是英国在大学和政府之间设立的缓冲组织，负责对大学的直接拨款，目的是防止政府对大学的过多干预。英国教育部与高等教育基金委员会之间实际上是“官方”和“半官方”的关系。政府只负责制定政策，协调矛盾，提供发展的方向。而高等教育基金委员会则负责大学拨款的具体事务，如制定教学和科研经费的划拨办法、评估大学的教学和科研、扶持高校与工商界的合作、向政府反映高校的实际需求等。尽管后者权力很大，但始终受政府的监控。从英国的实际情况来看，高等教育基金委员会在政府和学校之间发挥了重要作用。“一方面，它是政府的助手，帮助政府把相应的责任赋予高等学校；另一方面，它又是高等学校的代言人，帮助学校向政府提出要求”。政府对高等学校的干预需要通过缓冲组织而实施干预，比如英国通过竞争投标资助大学，通过调整学费标准来调控招生规模，这有利于政府运用财政的宏观调控功能，已成为世界许多国家效仿的典范。

（三）多渠道筹措资金与学生资助措施配套进行

2008年的经济危机进一步加剧了英国高等教育原本就已很严峻的经费压力，促使英国政府降低政府财政拨款比重的同时提高个人和家庭的负担比重。因此，允许不同高校收取差别学费，同时向所有全日制大学生提供学费和生活费贷款，大学生资助政策也进一步得到调整和完善。如牛津大学规定家庭年收入超过2.5万英镑的学生将支付每年9000英镑的学费，而不足2.5万英镑的学生将得到减免学费和获得助学金的资助，大约有1/6的学生能享有学费减免的优惠，同时可获得最高4300英镑的助学金，每年用于减免学费和提供助学金的经费加起来将超过1200万英镑，几乎是学校现在学生资助经费的两倍。在英国大学采取诸如让教授“下岗”，减少课程量甚至关闭一些院系等各种“节流”措施的同时，也纷纷采取各种开源之法，如通过研究项目获取更多资助、大幅增招欧盟以外的留学生，这也是英国政府乐于看到的变化。

（责任编辑：王庆玲）

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