论城乡基础教育均衡发展中财政转移支付的作用

[摘要] 当前,基础教育均衡发展问题矛盾日益突出,城乡均衡是其中一个重要方面,建立规范的中央和省级政府承担更大财政责任的义务教育财政转移支付制度,是促进基础教育均衡发展的有力举措。当前,大家对财政转移支付在缩小基础教育地区差异方面取得了比较一致的认识,而缩小城乡差距方面则目标不很明确。本文对如何加强财政转移支付对基础教育城乡均衡发展方面的作用做一探讨。

[关键词] 基础教育 城乡均衡 财政转移支付

普及九年义务教育是一项伟大的基础性工程,经过全社会的共同努力,这一事业取得了阶段性的突出成就。截止到2008年底,实现“两基”验收的县(市、区)累计达到3038个(含其他县级行政区划单位207个),占全国总县数的99.1%,“两基”人口覆盖率达到99.3%;小学学龄儿童净入学率达到99.54%。但是,有一个不容回避的问题是,基础教育资源在城乡之间的配置表现出明显的不均衡,我国城乡基础教育表现出明显的发展不平衡态势。众多学者探讨了财政转移支付在促进基础教育区域均衡发展方面的重大作用,但是对其城乡基础教育均衡发展中的功能认识却不足,本文正是为了突出强调教育财政转移支付在这方面的作用。

一、我国基础教育普及工作取得了突出成就,基础教育均衡发展问题日益受到重视

2003年9月19日,国务院召开全国农村教育工作会议,公布《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》,12月30日,《国家西部地区“两基”攻坚计划》在国家科教领导小组会议上审议通过。

2005年12月24日,《国务院关于农村义务教育保障机制改革的通知》下发,要求逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,并于2006年春季学期开始率先在西部实施。同年,在北京召开的联合国教科文组织第五届全面全民教育高层会议上,国务院总理温家宝宣布,从2006年开始,中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段的所有学杂费,同时积极解决成千上万进城就业务工农民子女的上学问题。

2006年,国务院常务会议决定,深化农村义务教育保障机制改革,全面构建农村义务教育经费保障机制;同年6月29日,全国人大常委会第22次会议通过新修订的《义务教育法》,首次明确义务教育免收学杂费,以法律形式保障义务教育经费投入,将义务教育的均衡发展纳入法制轨道。《义务教育法》第六条明确提出:“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展。”

2010年1月初,教育部印发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》,就我国义务教育进入巩固普及成果、着力提高质量、促进内涵发展新阶段的有关工作做出部署,提出力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡,到2020年实现区域内义务教育基本均衡。

从这一系列教育政策和改革措施中,我们可以看出我国义务教育普及工作已经取得阶段性成果,适龄儿童入学的问题已基本解决,基础教育均衡发展的问题则日益凸显,社会各界呼声日高,该问题已提上改革的议事日程。

二、当前我国基础教育城乡均衡方面所存在的问题

教育均衡化发展是针对我国教育发展不均衡状况近年来出现的一个新提法,是一种教育理念,是指通过法律法规确保给公民或未来公民以同等的受教育的权利和义务,通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教育机会和条件,以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。这意味着教育均衡发展的目标是要确保人人都有受教育的权利和义务;向受教育者提供相对平等的接受教育的机会和条件、教育成功机会和教育效果的相对均等。

目前,学术界一般都认为,教育均衡包含以下四个方面的内容:(1)区域内的均衡发展;(2)经济发达地区与经济欠发达地区,城市、中心城镇、农村之间的均衡发展;(3)学校之间的均衡发展;(4)群体之间的均衡发展。

教育均衡发展并不否认教育发展不平衡的现实性,不平衡性是长期性的、无条件的、绝对的,而均衡性是短暂的、有条件的,相对的;均衡是事物量变到质变的必然环节,是事物从不平衡到平衡再到不平衡的发展规律中的必要过程。教育均衡发展的核心与本质是教育资源配置的相对均衡,教育均衡发展的目标是追求与尽可能地实现教育需求与教育供给的相对均衡。

当前我国的城乡基础教育确实存在着严重的不公平现象,城乡基础教育在许多方面都表现出巨大的差距,存在着强烈的不均衡。这种不均衡归结到一点就是教育资源配置的不均衡,具体表现在以下几个方面:

第一,城乡教育经费投入差距明显。教育投入是教育发展的基础,足够的教育经费投入是教育发展的重要保障。衡量教育投入有多项指标,主要包括教育经费总量、公共教育经费、生均教育经费等指标。就这些指标而言,现行的公共教育投入的分配机制很不合理且极不公平。就经费总量而言,40%的城镇人口占用了近80%的教育经费,而60%的农村人口只获得20%强的教育投资,差距明显;就生均经费而言,不仅北京、上海等东部地区同广大中西部地区有较大的差距,且同一地区城乡之间经费配置也极其不均衡。

第二,师资水平的城乡差距。决定教育质量高低的根本因素是教师的素质。但是目前农村教师的投入存在较大的缺口,农村教师有效需求严重不足。这一方面是指农村教师人数不足,青黄不接,许多农村教师外流以及代课老师比重比较大的情况;另一方面是指农村师资素质总体不高。

第三,教育教学设施的城乡差距。长期以来,我国政府和教育行政部门在城乡基础教育发展方式上采用了资金、政策倾斜等办法,把有限的财力集中在城市的重点学校、窗口学校,在城市的重点学校的教育教学设施,包括校舍、场地、仪器设施、图书资料等方面投入巨资,所建的校舍硬件向发达国家看齐;而在农村,规模小且过度分散的教育投入使本来就很拮据的教育财政投入愈加杯水车薪,农村办学条件趋于恶化。

三、当前的基础教育财政转移支付制度及其所存在的问题

我国的财政转移支付制度是从1999年开始实施的,其标志是当年财政部颁发的《过渡时期财政转移支付办法》。

从教育财政的角度来看,该转移支付制度极其不完善。首先,相对独立的教育财政转移支付体系并未建立,中央对地方的专项教育财政转移支付包括“贫困地区义务教育工程”专款、“义务教育危房改造工程”专款以及“两免一补”,它们仅占全国义务教育总支出的1%左右,力度太小,且多为一次性或临时性项目。

其次,在项目确定上,通常的做法是上级政府根据总体发展目标和规划来确定重点工程项目,这导致教育专项资金总是依据上级政府的政策而定,而并非根据各地区亟须解决的实际问题来考量,容易造成上级政府厘定的目标与地方教育的实际需求不相符合。

第三,目前大多数专项教育转移支付仅采用限额配套补助的单一形式,这种方式要求接受补助的地方政府必须筹集到一定比例的配套款项才能得到上级政府的资金,这对具有一定财政实力的地区较为有益,而对于财政极为匮乏的贫困地区则相当不利,其结果不仅难以使专项转移支付资金配置到最急需的地方,而且还助长了一些地方四处寻租、弄虚作假的行为。

第四,现有的转移支付办法,仅仅有可能缩小地区间在公共服务供给和个人收人水平方面的差距,而难以直接惠及“均衡发展”这一概念所包含的其他内容。由于对于城乡义务教育均衡发展的理解还是停留在一个抽象的理念上,并没有具体的指标和措施去细化,在城市和农村的义务教育经费投入上没有明确比例划拨,这就是财政转移支付制度中的不规范,这种不规范给地方政府主要是县级政府、省级政府、中央政府之间产生了一个较大的博弈空间。在这场博弈中,农村教育的利益群体往往处于下风,他们的话语权和决策权相对于城市教育的利益群体来说是微不足道的。

四、完善教育财政转移支付制度,发挥其对城乡基础教育均衡发展的促进作用

教育均衡发展的关键是实现教育资源配置的均衡。财政转移支付制度可以说是一项有力的举措。从国家和中央政府的角度来统筹教育均衡,缩小地区间和城乡之间的教育差距,实现教育地区间、城乡间的均衡发展。当前基础教育的均衡发展问题已引起政府和社会各界的高度重视,在完善教育财政转移支付制度,促进基础教育均衡发展的方面,财政转移支付对于缩小地区间差距的作用已得到各界的重视,也获得了比较清楚的认识;但是如何利用财政转移支付来平衡城乡基础教育发展,认识还比较模糊。本文认为,发挥教育财政转移支付制度对促进城乡基础教育均衡发展的作用应当注意以下几个方面的问题:

一是基础教育财政转移支付要处理好城乡均衡的关系,在维持城市基础教育均衡发展的同时,要加大对农村基础教育的投入。根据对现有财力的测算,确定按照一个什么样的比例配置教育资源,既不损害城市基础教育的良性发展,又能促进农村基础教育的较快发展。

二是鉴于目前我国实行的是以县为主的基础教育管理体制,财政转移支付应当相应地明确以县为单位进行义务教育经费供求测算,在此基础上进行财政转移支付,是我国义务教育财政转移支付制度的可行模式。

三是建立有效的教育财政转移支付监督机制。中央政府应当把地方政府对基础教育的努力程度作为确定支付量的一个重要参考依据。确定财政转移支付量,可以以财政缺口作为依据,但是不能单一地让财政转移支付量与财政缺口成正比,还应该与地方政府的努力程度成正比。

四是建立合理的财政转移支付教育经费预决算制度,强化对经费城乡投入比例、经费使用方向和效率方面的稽查,确保经费使用落到实处。

建立义务教育财政转移支付制度是一项涉及因素较多、颇为复杂的工作,要真正确立完善的义务教育财政转移制度还需要不断探索,不断实践。因此,建议国家可先实行过渡期方案,分阶段地推进这一制度的实施和完善,最终实现我国教育的均衡发展。

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