我国社会救助体系的整合路径研究

摘 要：我国的社会救助从单一的最低生活保障制度演变为由医疗救助、教育救助等八项制度组成的救助体系。通过分析我国社会救助体系的基本构成和发展状况，发现社会救助体系存在城乡割裂、制度分散等问题，在此基础上探讨未来社会救助体系发展的整合路径。

关键词：社会救助;救助制度;整合路径

中图分类号：C913.7      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）04-0052-03

国务院发布的《社会救助暂行办法》（2014年）标志着我国社会救助制度在法制层面的建立，形成了以最低生活保障、五保制度、医疗救助、临时救助等八项救助制度为内容的社会救助体系。民政部2018年8月第二季度统计数据显示，城市低保保障人员为1 092.9万人，农村低保保障人员为3 593.8万人。随着社会经济的发展，我国贫困标准不断上调、社会救助体系进行不同角度的整合，社会救助者的数量不断增加，并在救助的形式、内容上进行丰富。随着社会经济的发展以及城乡居民在其生活和需求方面的不同，我国的社会救助制度逐渐从低层次的保障贫困人口的基本生活向高层次的综合性救助体系进行转变，进入了从绝对贫困人口的救助向相对贫困人口扩展的关键时期。通过解读社会救助制度的相关概念、梳理其政策的发展历程以及针对救助体系中存在的问题进行整合，建立一套在制度、区域等方面完整的社会救助体系是目前我国兜底制度建设需要突破的核心问题。

一、我国的社会救助体系

（一）我国社会救助制度的发展历程

1.最低生活保障制度的建立与发展。我国的社会救助工作率先从城市展开，民政部1979年召开的城市社会救助会议明确强调城镇的救助对象应该是无固定收入、基本生活困难等这类人群，并计划在城镇修建养老院、托老所等机构，这是我国首次把社会救助的建设纳入到发展的一次会议。而我国的最低社會保障制度最早出现于20世纪50年代的计划经济体制下，1993年率先在上海进行试点，在上海试点取得成功后逐渐向大连、广州等城市推广。1994年，《农村五保供养工作条例》颁布，针对五保供养，在其对象、内容以及形式上做了明确规定，并在其财产处理、监督管理等方面也进行了具体规定。1996年，民政部在农村建设会议中提出，应该把农村低保制度的建立工作放在首位。《城市居民生活最低保障条例》（1999年）的公布，使最低生活保障制度拥有了自己的法规性文件，标志着城市低保制度的全面实施和社会救助工作的全面发展;2006年的农村工作会议中，中央提出了农村的最低生活保障制度应该在全国范围内建立的要求;根据这些文件要求并结合实际试点效果，2007年7月，我国的农村最低生活保障制度从部分省市试点推向全国，进入了全面发展阶段。

2.专项救助制度的建立和发展。灾害救助方面，国务院发布了《国家自然灾害救助应急预案》（2006年）、《自然灾害救助条例》（2016年）等相关法律法规，对灾害救助的规章制度、过程、资金等进行了制定，解决了灾民的生产和生活方面的问题。医疗救助方面，卫生部、民政部以及财政部于2003年2月针对农村大病建立了专项救助制度;并于2005年3月在城市正式开启了试点工作，在2008年底实现了城乡医疗救助制度的全区域覆盖。教育救助方面，2001年国务院针对农村贫困家庭，给学生提出了在义务教育期间的“两免一补”政策，即在学杂费、书本费方面全免，在寄宿生生活费方面进行补助。2007年5月，我国开始以国家励志奖学金、勤工助学、学费减免等方式在职业学校以及高等学校建立了教育资助体系。住房救助方面，早在20世纪90年代初就进行了城市的住房救助试点工作，《城镇廉租住房管理办法》（1999年）、《经济适用住房管理办法》（2007年）等文件的公布，中央针对城市低收入家庭在住房方面提供了以廉租房、经济适用房、租房补贴为形式的住房救助制度。

《社会救助暂行办法》（2014）的出台，标志着我国社会救助体系的基本形成，从最低生活保障、医疗、就业、灾害等方面详细地规定了各项救助内容，是我国第一部教完整的社会救助行政法规。

（二）我国社会救助体系的基本构成

1.最低生活保障制度。最低生活保障制度是国家、政府针对基本生活难以维持的贫困家庭所制定的一项社会救助项目[1]，该制度是保障人民基本生活的一项政策，是社会保障体系中的安全网，由于不同地区之间经济发展不平衡，最低生活保障水平也有所不同。国家为保障全体贫困人员的基本生活水平，从财政中拨付专项资金负担最低生活保障制度所需支出，而居民个人不需要付出任何费用，旨在维护人民的基本生活，保持社会稳定。这项制度的施行，是国家责任的体现，通常是通过测算维持贫困人口基本生活的实际需要的最低费用来确定救助标准[2]。这项制度不仅能保证贫困群体的基本生活，还能够在一定程度上缩短贫富差距，缓解因为无法保证正常生活带来的社会不稳定因素。

2.城乡医疗救助制度。医疗救助制度是针对贫困家庭以个人缴费部分的补贴以及自费部分的补助为方式的救助制度，并以多方位的方式来筹集资金，其救助标准因区域、经济发展、救助基金等的不同而有所差异。

3.农村五保供养制度。按照《农村五保供养工作条例》文件的要求，应该对农村中存在无劳动能力、无生活来源等问题的各类群体提供生活照料和物质帮助，即保吃、保住、保穿、保医、保葬，简称五保。供养标准根据当地农村的平均生活水平进行确定，以集中供养和分散供养的方式来提供服务。

4.住房救助制度。我国的住房救助制度的方式主要是房屋的出租、修缮、重建等，救助对象主要是困难家庭、特殊家庭等。在城市主要是以廉租房的形式进行;农村主要是住房的修缮、搬迁、新建以及恢复重建。住房救助制度采取政府救助和社会力量参与的原则，资金来源于地方政府的财政预算、社会捐赠以及国家财政补贴等等。

5.流浪乞讨人员救助制度。国务院关于《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（2003年）主要针对城市中的流浪乞讨人员进行救助，这也标志着流浪乞讨人员救助制度的建立。2009年，公安部、财政部等部委规定，县级以上城市应当设置流浪乞讨人员救助站，在尊重救助对象的受助意愿下，对其进行救助，并对救助工作进行管理、监督;而流浪乞讨人员进行求助时，救助站虚提供返回其住所或家庭的交通费、临时住处、医疗等方面的救助。

6.法律援助制度。法律援助制度主要是给经济困难者提供法律帮助的制度，其标志是2003年发布的《法律援助条例》，此条例的发布为公民提供了公平的司法保障;司法部于2009年建立了法律援助工作司，推进了法律援助制度的发展。

7.教育救助制度。教育救助制度是通过减免学杂费、免费提供教科书、提供助学金、生活补助等方式，帮助贫困学生完成相关阶段的学习，以最终解决其可持续生计为目标的一项救助措施。

8.临时救助制度。临时救助制度主要用于由于交通事故、火灾和重大疾病等特殊原因造成生活暂时困难的家庭，以及因生活必需品的支出导致家庭出现困难的最低生活保障的家庭实施阶段性的生活救助。与城市相比，临时救助制度对农村的覆盖面更广、支持力度更大。

9.自然灾害救助制度。自然灾害救助制度是指自然灾害给人民造成损失后，政府以及社会团体以经济补偿、物质帮助等方式给予救济的制度。中央针对自然灾害设立了专项的救灾资金，并要求各省市建立灾害救助物质储备库，以保障灾后人民基本生活的恢复与重建。

我国的社会救助体系已从单一的最低生活保障制度演变为由八个救助制度组成的体系，如农村五保、医疗救助和临时救助等，是我国一项兜底性救助制度。

（三）我国社会救助制度的现状

由民政部2018年第二季度数据可知，全国办理了提供住宿的社会服务机构3.2万个，床位423.3万张，收留抚养37.2万人。城市最低生活保障人员676.6万户、1 138.7万人，城市低保平均标准563元/人·月，比2018年第一季度增长2%;农村最低生活保障对象676.6万户、3 695.2万人，农村低保平均标准381.86元/人·月，比2018年第一季度增长3%;救助农村特困人员457.2万人，比同年第一季度下降3万人;在参加基本医疗保险方面资助2 018万人，临时救助方面422.4万人次，社会救助上的支出为1 157.9亿元（见下表）。由此可以看出，我国城乡享受最低生活保障救助和医疗救助等的人越来越多，社会救助覆盖面逐渐变宽，救助标准逐渐提高，但存在着救助总体水平偏低、区域与区域之间、城乡之间、人群之间差距较大、中央财政对各省市、城乡的社会救助支出水平不均等问题。

二、我国社会救助体系存在的问题

第一，总体救助水平偏低，不同对象之间差距较大。作为保障社会成员基本生存权的最后一道防线，社会救助必须在同一时期保持基本物质生活水平的原则[3]。而城乡一体化要求救助项目覆盖所有的城市和农村，其实质在于保障城乡居民权利平等，即所有基本权利在社会成员间的平等分配与平等保护[4]。城市和农村的困难人员在社会救助方面应该获得平等救助的权利，不能因为地区的不平衡发展和经济社会状况进行区别对待。由民政部发布的相关数据可知，2018年第二季度城市的平均低保标准为563元/人·月，而同季度农村的平均低保标准为381.86元/人·月。城市低保保障标准最高的省份是上海市，其保障标准为1 070元/人·月，城市最低保障标准最低的省份新疆维吾尔自区，其标准为419元/人·月;而农村低保平均标准最高和最低的省份分别是上海市和云南省，其保障标准分别为1 070元/人·月、279.75元/人·月。城市最低保障标准水平最低的省份比农村最低保障标准水平最低的省份高出139.25元/人·月。由此可见，我国的社会救助保障在区域以及城乡之间有明显的差异。2018第二季度数据显示，城市低保的平均标准是农村低保平均标准的0.68倍，城乡之间标准差距过大会导致社会救助在水平、数量和质量方面的明显差异。

第二，管理部门碎片化，缺乏有效的监督和问责机制。《社会救助暂行办法》规定了由各级行政政府部门共同组成社会救助管理部门，但在实际工作中缺乏统筹与协调，未将各专项救助的责任和工作落实到具体部门，存在着部门交叉和职能重叠，易造成人员和资金的浪费。同时，《社会救助暂行办法》第12条规定了管理部分滥用行为的处罚情形，但是缺乏对其救助权利的监督与问责，未构建完善的追责程序，导致公民应有的合法救助权利因种种原因难获得救济。

第三，信息化建设不完善。部分地方政府部门尤其是贫困地区乡镇政府机构或办事处，由于资金、办事人员数量和技术水平等限制，网站技术管理落后和信息更新滞后，不能为社会及时提供救助信息和服务。我国在经济的不断发展中形成了农民工这一独特群体，具有流动性强的特点。这一群体的社会救助信息不断发生变化，社会救助工作人员针对这类人群在信息收集反馈上有些困难，而信息的延迟会导致这类人群无法享受社会救助的权利，其公平性原则难以得到保证。

三、我国社会救助体系的整合路径

第一，整合城乡低保和专项救助标准。从目前的社会救助情况来看，在专项的住房、医疗、教育、就业等制度方面，農村的待遇标准滞后于城市，要运用城市的经济发展带动农村的救助水平。在保障标准上要及时调整，并遵循以下原则：一是应科学适度地调整城乡低保水平，避免“养懒汉”现象和达不到扶贫的目的;二是应随着经济水平的提高、城乡居民人均实际收入的增长而及时提高城乡低保水平，也应在经济发展不景气时适度下调，通过对保障标准的动态调整来达到城乡救助水平的平等。

第二，积极完善城乡社会救助法律程序。我国的社会救助各项制度在实施过程中遵守的是各种办法、条例、通知，在法律层面上还没有进行统一的立法。所以，可以根据各条例、办法等在实施过程中的共同点，针对申请程序、资金来源、职责、监督管理等方面建立法律层面的统一立法。

第三，统一救助信息管理系统。《社会救助暂行办法》中规定了各级政府应该针对社会救助建立统一的信息管理系统，从而实现社会救助在信息上的互相连通和资源共享，但针对细节问题并没有做出具体的规定。因此，可以在瞄准和甄别的基础之上对救助对象的基本信息进行录入和建档立卡，并对这些信息联网处理，以方便进行查询;而针对流动性较强的农民工，应该建立专项的农民工社会救助信息系统，并进行全国联网，定期更新农民工的信息动态，及时地进行社会救助。

第四，确立以脱贫导向式的救助理念。目前，我国社会救助的理念主要是针对救助对象在货币、物质上给予直接的长期性帮扶，而社会救助在未来的发展趋势中应该以导向式的救助理念进行整合。古人有云：“授人以鱼不如授人以渔。”针对社会救助对象，直接性的帮扶手段只能解决目前的困境，想要达到脱贫，就需从源头就行解决。例如，对救助对象进行就业培训等等。建立以脱贫为导向的救助理念，利用社会救助的积极性作用来实现救助对象的自救。

参考文献：

[1]  郑功成.中国社会保障[M].北京：人民出版社，2008.

[2]  李春根，赵卓.关于城乡最低生活保障标准的几个问题[J].社会保障研究，2011，（4）.

[3]  李春根，赖志杰.论城乡一体化社会救助体系的构建[J].财政研究，2010，（3）.

[4]  常健，符晓薇.公共政策的公平之度：权利平等与特殊保护[J].文史哲，2009，（3）.

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