农村最低生活保障问题研究综述

［摘要］我国对农村最低生活保障制度的探索始于1995年。但是，农村低保在保障人数、保障水平、保障资金的筹集、保障管理及保障的认识上都远远落后于城市低保。目前，中国农村全面建立“低保”制度的条件已成熟。本文对我国农村最低生活保障制度建立的必要性、基本原则及完善对策等作了综述。

［关键词］农村；最低生活保障；综述

［中图分类号］Ｃ91［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2007）12－0023－02

一、建立农村最低生活保障制度的必要性

1．建立农村最低生活保障制度是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要。农村低保制度作为满足农民最低生活需求的公共产品，是政府应当承担的义务。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利[1]。

2．建立农村最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障体系的关键。在整个农村社会保障体系中，其他各项制度都不能直接、及时并最大限度地解决广大农民的生活困难问题，唯有农村最低生活保障制度能做到这点。因此，建立农村最低生活保障制度是重中之重，是健全农村社会保障体系的关键[2]。

3．建立农村最低生活保障制度是建设社会主义新农村的一项重大举措。建立农村低保制度是对传统农村社会救济制度的重大改革和完善，它能极大地提高农村社会救济工作的法制化和规范化水平，真正构筑起农民生活保障的最后防线[3]。

4．建立农村最低生活保障制度既是市场经济发展的客观要求，也是促进农村经济发展的需要。一方面，以小规模、分散化为特征的家庭联产承包制使得弱小的农民个体无法依靠自身的力量化解市场风险，需要国家向他们提供相应的生活保障。另一方面，为适应土地分散经营向集中经营转变、农村剩余劳动力向非农产业转移、农村城镇化建设等需要，要求社会给农民生活以“兜底”的措施，解除农民的后顾之忧[4]。

二、建立农村最低生活保障制度应遵循的基本原则

目前，我国全面建立农村最低生活保障制度，从财力支撑、实践经验和心理基础来看都是可行的[5]。在构建过程中应该遵循以下原则：

1．因地制宜原则。我国农村的最低生活保障制度不能搞单一模式，只能从实际出发、因地制宜，逐步建立和完善符合区域经济发展水平，多形式、多层次、多标准的社区型保障制度。在一定时期内，我国农村居民最低生活保障制度具有明显的地区型特征，不同的地区保障标准不一，保障水平不均，保障形式不等，地方政府具有高度的自主权[6]。

2．保障农民基本生活的原则。农村居民最低生活保障制度以全体农村特困居民为保障对象，确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村规定的最低生活标准。在建立农村居民最低生活保障制度时，既要面向全部贫困对象，又要从低标准起步，以保障其基本生活、维持劳动力再生产为前提，逐步提高保障标准，以免给国家造成困难和负担，产生养懒人、挫伤劳动者积极性的现象[7]。

3．公平与效率并重原则。一方面农村最低生活保障制度通过再分配或转移支付机制，满足农村居民的最低层次需要，减少社会不公平，成为农村社会发展过程中的稳定器和社会竞争中的安全网；另一方面，要讲究效率，发挥农村低保资金的最大效用，实现帕累托最优。因此，农村最低生活保障制度必须坚持公平与效率并重的原则[8]。

4．救助与发展相结合原则。仅仅通过各种形式的现金收入的再分配，保障贫困农民的生存，只能维持现状，不能打破贫穷的恶性循环。所以，建立农村最低生活保障制度应坚持救助与发展相结合，不仅要能保障贫困农民的基本生活，更重要的是能提升他们能力，使其最终摆脱贫困[9]。

三、完善农村最低生活保障制度的对策

（一）准确界定最低生活保障对象

科学合理地界定最低生活保障对象是最低生活保障制度能否发挥作用的保证。最低生活保障对象，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平线的人群。救助对象的确定标准可分为四类：一是家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳户；二是家庭劳动力严重残疾生活确有困难者；三是家庭劳动力因常年疾病确有困难者；四是家庭主要成员因病、灾死亡而子女均不到劳动年龄生活特别困难者[10]。

（二）科学制订最低生活保障标准

最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键在于能否科学地制定最低生活保障标准。最低生活保障线应根据当地农村居民维持最低生活必需品的数量和物价、年人均消费水平、年人均收入以及地方财政和集体经济的承受力综合平衡，予以确立[11]。较有代表性的计算方法有两种：

1．最低生活保障标准构成应该包括最低食物需求和非食品需求两大部分，前者应该按2000大卡作为每人每日所需摄入热量的最低限，后者应该采用当地收入分组中最低5％收入组的食物消费支出与人均消费支出的比值测算贫困人口的非食物支出。具体说来：首先，确定居民的食物消费结构。公式：实际人均日消耗热卡＝∑（食物数量×食物热量）／365。其次，确定最低食物支出的水平。公式：最低食物支出＝实际食物消费支出／实际人均日消耗热卡×最低需摄入热量（2000）。最后，确定最低生活保障线。公式：最低生活保障线＝食物消费支出／恩格尔系数[12]。

2．在具体计算各地城市居民最低生活保障标准时，还可按以下公式计算：ＬＬＳ＝[Ｆ＋ＮＦ]×Ｓｎ×（1＋10％～20％）。其中，ＬＬＳ为人均月最低生活保障标准，Ｆ为人均月食物支出标准，ＮＦ为人均月非食物支出标准，Ｓｎ为家庭户规模影响系数（ｎ＝1，2，3，4，5及以上）。整体上，ＬＬＳ的值应当大于当地居民月人均收入乘以30％，但是小于当地居民月人均收入乘以40％，同时据此比例随当地居民月人均收入的变化而不断调整[13]。

（三）多渠道筹集最低生活保障资金

资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因。保障资金的筹措问题已成为建立农村最低生活保障制度的最大制约因素。资金的筹集可采取以下对策[14]：

1．以政府财政资金为主，社会民间资金为辅，多渠道筹措资金。政府财政出钱解决农村“低保”资金来源问题理所当然，同时，还应鼓励民间（政府机关、社会团体、企事业单位或个人等）资金积极参与农村“低保”，也可从有条件的乡镇财政和较富余的农村集体经济收入中拿出一部分钱作为农村“低保”资金来源的补充。

2．部分个人收入所得税应纳入农村“低保”资金。有人提出要用开征社会保障税的措施以确保“低保”资金供给，与其这样，倒不如用更为简便的办法，就是明确目前征收的个人所得税的用途。征收个人所得税的一个直接目标就是调节收入分配，促富济贫。目前，我国的个人收入所得税已达上千亿元，从中拿出一部分用于农村“低保”应当是可行的。

3．部分福利彩票销售收入应纳入农村“低保”资金。据统计，目前福利彩票市场占有率已由2003年的50％上升到60％。因此，可制定一定的优惠政策，让民政部门能够更多一点儿支配这些本来就被预期用于公共事业的资金［14］。

（四）建立科学规范的运行管理机制

农村居民在享受最低生活保障的权利时，需要经过相应的程序，主要有申请、调查、审核与批准、发放保障金，应该力争实现“六化”：评审程序化、公示规范化、发放社会化、监督多元化、管理动态化和建档标准化[15]。

在基金管理上，应该做到：一是以县一级为单位，按属地原则建立和管理基金。基金实行经办机构专门管理，经办机构应具有国家确认的独立的法律资格和专业管理的法律地位。二是将筹集到的基金转入所在地银行，建立基金专户，专项储存，以保障基金的完整和安全。三是基金不以现金形式经受益人之手，而是直接打入专门账户。四是基金不受其他政府机构的管理和干涉，更不能以任何形式和借口挪作他用[16]。

从会计核算的角度来看，低保资金在会计核算时应设置相应的债权债务账户——“应收最低生活保障金”和“应付最低生活保障金”，此外，还应该设立用于核算农村最低生活保障资金的“基本户”，并专款专用[17]。

（五）完善低保配套措施

建立低保制度是一项复杂的系统工程，应有相应的改革措施与之配套。一是要完善政策法规，实现最低生活保障的法制化、规范化管理。二是要制定与之配套的优惠政策。三是要积极调整和优化农业结构，推进农业产业化经营，加强农村基础设施建设，发展乡镇企业和组织农村劳务输出，努力增加农民收入，从根本上消除农村居民的贫困问题。四是要营造良好的氛围环境。政府应高度重视，管理部门要加强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门的沟通与协调，探索实行医疗救助和教育救助等办法与措施，做好低保工作[18]。社会各界要用理解和爱心，积极认同和参与，鼓励社会组织和个人为农村低保提供捐赠和资助，真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的良好社会氛围[19]。五是要建立网络信息化服务。农村低保工作涉及的地域面积大，低保对象居住分散，网络信息化管理是提高低保服务效率的必要手段[20]。

参考文献：

[1]许世建，陈宝昌．为农业经济加保险——对构建江西农村最低生活保障制度的探讨［Ｊ］．江西农业大学学报（社会科学版），2006，（9）．

[2][15]王丽娜，王振涛．建立农村最低生活保障制度的必要性及措施［Ｊ］．北方经济，2006，（10）．

[3]黄燕．对新农村建设中农村低保问题的思考［Ｊ］．山东工商学院学报，2006，（5）．

[4]关信平．论我国农村社会救助制度的目标、原则及模式选择［Ｊ］．华东师范大学学报（哲学社会科学版），2006，（6）．

[5]马斌，蔡鹭．建立农村最低生活保障制度的路径选择［Ｊ］．华南师范大学学报（社会科学版），2006，（3）．

[6]徐健．完善我国农村最低生活保障制度的思考［Ｊ］．北方经济，2006，（3）．

[7][12]高伟娜．中国农村最低生活保障标准研究［Ｊ］．西北人口，2005，（1）．

[8][18]梁润冰．我国农村最低生活保障制度体系构建探析［Ｊ］．广州社会主义学院学报，2006，（4）．

[9]孙文基．江苏农村最低生活保障制度的现状、问题与完善对策［Ｊ］．苏州大学学报（哲学社会科学版），2006，（2）．

[10]戴卫东．构建农村最低生活保障制度责任的思考［Ｊ］．安徽师范大学学报（人文社会科学版），2006，（11）．

[11][16]宋晓．农村最低生活保障制度若干思考［Ｊ］．合作经济与科技，2006，（7）．

[13]邓大松，吴小武．完善农村居民最低生活保障制度的若干思考［Ｊ］．武汉大学学报（哲学社会科学版），2006，（9）．

[14]刘玉森，于彤，范黎光，伍小华．贫困县农村“低保”资金筹措渠道研究［Ｊ］．河北农业大学学报（农林教育版），2006，（12）．

[17]董丽．农村最低生活保障资金管理的相关会计核算［Ｊ］．农村财务会计，2006，（8）．

[19]柏龙彪．农村居民最低生活保障制度探析［Ｊ］．西南民族大学学报（人文社科版），2006，（1）．

[20]薛惠元，王翠琴．建立农村最低生活保障制度的若干思考［Ｊ］．农业经济，2006，（3）．

责任编辑 荀福文

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