统筹城乡卫生事业发展与全民医疗保险制度建设的核心理论政策议题

内容提要　2005年是中国社会发展与医药卫生体制改革历程中有划时代意义的关键时刻，经济体制改革、医药、教育、住房等社会事业体制改革模式与社会发展方向再度成为公共政策和社会政策议程的核心议题。医药卫生体制改革困境引发社会各界对卫生体制改革反思，如何统筹城乡卫生事业发展，建立全民医疗保险制度框架成为医疗保障体制改革的基本思路。当前，全民医疗保险制度框架设计与全民健康照顾服务体系建设实践正面临诸多基础议题，为什么要建立，必要性与可行性，什么时间，如何建立，现行各种制度如何衔接，是否有财政能力，应设置几种缴费标准，长远规划与战略目标等是全民医保制度建设不可回避的关键性议题。综观国内外社会发展经验，人类健康需要、卫生政策与健康照顾服务已成为国家的基本政策，政府职能转变与构建和谐社会的实质是建立健全社会基础设施体系，奠定和谐的社会基础。

关键词 卫生改革 全民医保核心政策议题 卫生政策国策地位 社会基础设施体系

一、医药卫生体制改革困境与卫生改革模式战略思考

中国医药卫生体制改革已陷入结构性困境，正面临生死抉择，进入体制改革的攻坚阶段。20世纪80年代以来，卫生改革模式由调整医疗服务价格，医院经济化管理和科室承包经营起步。20世纪90年代扩大为创建文明医院与医院分类管理，开展卫生经济研究和医疗、卫生体制改革。2000年以来发展为城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通三项制度改革，医院改革经由医疗改革、医疗体制改革、医疗卫生体制改革变为宽泛意义的“健康部门改革”。然而，令人遗憾的是，医药卫生体制改革已陷入结构性困境，追切需要崭新整体的改革思路。这种结构性困境的主要社会表现形态多种多样，典型突出，影响明显。首先，公民身心健康状况在总体改善的同时呈现出局部恶化态势，“有病不就医”的状况严重。其次，医护人员队伍建设与医院管理面临空前严峻的挑战，职业道德和医疗技术水平亟待提高。第三，医患关系出现了前所未有的结构性紧张状态，医疗纠纷迅猛增多，医患相互信任关系破灭，反映了社会结构转型时期个人与国家，医学与社会，国家与市场等社会关系的结构性紧张状态，反映了公正与效率，开放与封闭，专业权威与行政权威，身心健康与社会福利之间的结构性紧张。不言而喻，医药卫生体制改革困境的社会成因错综复杂，缺乏宏观战略思考是重要因素。

中国社会发展状况与构建和谐社会的宏伟目标迫切需要宏观、整体、战略和长远的医药卫生体制改革思路，迫切需要宏观、整体化和统筹城乡的医药卫生政策体系与制度框架设计。

目前，中国处于翻天覆地社会结构转型与高风险的社会现代化时期，发展道路选择至关重要，如何统筹规划，高瞻远瞩，科学绘制医药卫生体制改革宏伟蓝图已成为当务之急，刻不容缓。如何站在国家经济社会整体协调发展的战略高度，明确卫生服务的“社会福利”性质，确定卫生在社会发展中角色，将卫生政策提高到“国策”地位，是宏观卫生政策研究基本议题。如何树立科学发展观，统筹城乡、区域、社会与经济、人与自然、国内发展与对外开放之间五大协调发展关系，统筹城乡卫生事业发展，是城乡一体化卫生政策研究的最主要内容。长期以来，中国卫生政策体系与医疗保障制度按照城乡分隔原则和二元社会福利制度模式设计，典型反映改革开放以前和计划经济时代社会结构与制度安排的基本特征，健康不平等突出。毫无疑问，在贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，实现改革开放和社会现代化的背景下，如何统筹城乡卫生发展，建立全民医疗保险制度已成为公共政策与卫生政策议程的优先议题。

二、统筹城乡卫生事业发展与全民医疗保险制度建设

改革开放以前，中国卫生保健制度安排与卫生政策框架最主要、最显著的结构性与制度性特征是城乡分隔的二元医疗保障制度，城乡卫生保健事业四分五裂，不同群体的健康保障水平差距巨大，健康公平与健康不平等问题突出，深刻地反映了计划经济时期社会结构的基本特征。1949年中华人民共和国成立后，卫生保健制度建设与政策框架设计进入崭新历史发展阶段，国家逐步建立以医疗事业、卫生防疫、妇幼卫生、计划生育、医疗器械与药品生产、医学教育、医学科学研究七部分组成的中国卫生保健制度框架与政策体系，卫生保健体系基本形成。政府确立“面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众工作相结合”的四大原则，为摘掉“东亚病夫”帽子，发展经济和改善全体人民的身心健康状况做出卓越的贡献^①。当时为解决人们的基本医疗和健康照顾问题，政府在城乡二元社会结构与二元社会福利制度宏观社会背景下，为不同社会群体设计了截然不同的医疗保障制度，以满足他们的健康需要。政府为国营企业职工及其家属提供了劳动保险制度，以解决他们生、老、病、死、伤、残问题；政府为国家机关、事业单位、人民团体工作人员和二等乙级以上革命伤残军人提供了公费医疗；上世纪60年代政府尊重农民群众的创造，为亿万农民建立社区互助为基础的农村合作医疗制度，逐步建立起几乎覆盖全体公民，医疗保障水平相对较低，但是制度安排与卫生政策框架相对平等，医疗机构和卫生服务体系高效运作的初级卫生保健制度，创造了世界史上的奇迹^②。但是需要强调的是，劳动保险医疗、公费医疗和农村合作医疗制度是相互独立、城乡分隔的，国家机关的干部、国营企业工人、事业单位工作人员及其家属和农民享受不同的医疗待遇，城市市民与农村农民生活在截然不同的社会环境中，享受不同的社会福利与医疗保障待遇。不言而喻，当时盛行城市与农村、工人与农民、脑力劳动与体力劳动三大制度、结构性差别，自然造成城乡居民之间二元社会福利状况，卫生保健制度成为社会不平等与社会不公制度成因，典型地反映了计划经济时代社会福利制度的特征。

改革开放以来，中国社会发生史无前例和翻天覆地的变化，社会结构转型成为推动社会发展与制度创新的重要因素，对外开放、经济体制改革与社会结构转型又推动了医疗卫生体制改革。一方面由于城乡经济体制与社会管理体制改革，特别是劳动、工资、社会保险三项制度改革，户籍制度改革和劳动就业政策等重大制度变革，原有劳动保险医疗、公费医疗制度和农村合作医疗体系基本瓦解，公民如何获得适当的基本医疗服务成为政策议题。与此同时，伴随城乡居民收入增加和生活水平提高，价值观念更新和生活方式转变，人类基本需要与健康需要的结构升级，追求身心健康和幸福美好生活成为居民最主要的生活目标。这意味着改革开放政策与社会结构转型处境，扩大人们健康需要与医疗服务提供之间的差距。

而令人遗憾的是，20多年医药卫生体制改革结果是“基本不成功的”，卫生改革最终以失败告终，政府、医疗机构、医护人员、公众和社会管理者的社会

推荐访问:议题 医疗保险 统筹 事业发展 制度建设